高校处分权的行使及其完善

近年来，随着高校学生权利意识的增强，为维护自己的权利而状告母校的案件逐年递增，如田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案；刘燕文诉北京大学不予授予博士学位案；直到2003年重庆某学院发生的“女大学生怀孕被开除案”，这些将高校不断推上被告席的教育纠纷引发了人们的思考，并对高校处分学生权力的正当性提出了质疑。那么高校处分权的性质如何，其合法界限在哪里？如何完善高校处分权的行使？这些问题越来越成为人们探讨的热点，本文试对这些现象进行分析研究，并提出自己的一些观点，期望能为解决同类案件提供一些思路。

一、高校处分权的性质

高校作为法人的一种，拥有办学自主权和对学生的管理权，本文的高校处分权单指后一种权力，即高校管理权：如违纪处分、学籍管理、勒令退学、开除学籍、拒绝颁发学业证书、学位证书等决定，而不包括办学自主权：即没有涉及到高校教学研究专业知识的权力[1]。

高校处分权究竟是一种什么性质的权利（力）？在法学界和教育界一直存在分歧。与高校性质的分歧相一致，一种观点认为是民事权利，理由是高校属于民事主体，是一种事业法人。另一种观点认为高校处分权是一种行政权力，理由是高校对学生的管理是一种公共权力的行使，依据是法律、法规的授权。笔者赞同后一种。理由如下：

第一，从权力来源看，高校对学生的处分权来自于法律、法规的授权。我国《教育法》及《高等教育法》均规定学校有权对“受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”。1990 年原国家教委颁布的《普通高等学校学生管理规定》规定了批评教育和纪律处分及其种类。以上规定表明，法律、法规将本属于教育行政部门的部分管理职权授予学校行使，从而使学校取得授权主体资格，在法律授权范围内，以自己的名义实施相应的行政行为。因此，高校对学生的处分权是一种来自于法律、法规的授权行政行为。

第二，从权力的类别看，高校处分权具有行政权的特点。高校处分权主要有两大类：一类是通过制定校规、校纪对学生进行管理，如规则、守则、管理办法等等，要求学生遵守。这类规定具有概括性、连续性、长期性，并可以反复适用。另一类是针对具体人或行为所作出的决定、通报，如奖励、处罚等。这类行为对象明确，内容具体，不能反复适用，具有暂时性、特定性。当事人对此类决定不服，可以提出异议、申述。从这个角度看，以上两种行为都具有行政权力的特点，前者为抽象行政行为，后者为具体行政行为。

第三，从司法实践中看，法院对于高校行使处分权引发的纠纷做法不一，拒绝受理者有之，受理者亦有之，但凡受理，基本以行政案件对待。如1999 年刘燕文诉北大不发毕业证、拒绝授予博士学位案，法院作为行政案件受理，并且作出判决。2002 年西南某院校女生诉学校非法开除案，也以行政案件起诉，虽然法院裁定驳回起诉，但理由是法院认为开除学生是内部行政行为，不属于法院管辖。而实践中法院拒绝受理此类案件的理由均一致，即内部行政行为不受司法审查。因此不管实践中法院是否受理，对学校处分权的行政性质基本达成共识。

第四，从域外经验看，西方很多国家也认为高校行使处分权时与学生形成的法律关系属于行政法律关系，如法国认为高校等教育机构属于公务法人，是一个行政主体，学生可以依据行政法对高校提起诉讼。德国行政法认为学生与高校之间是一种特别权力关系（即特别行政权力关系），从而赋予高校的行政管理权[2]。

上述各方面表明，我国高校所行使的权力具有行政权力的色彩，而其行使不当则极易导致侵权行为的发生。

二、高校处分权的行使及其对学生权利的侵犯

学校作为一种教育机构，拥有一定的公权力，可以对学生行使处分权，包括制定校规并依据校规行使处分权。问题是高校应如何行使处分权，在法律上高校处分权应控制在多大范围之内？由于长期以来人们对高校的基本定位及其处分权的性质和范围，在认识上存在混乱，因此导致实践中，体现在静态的高校规章制度中和动态的对学生管理和处分上，存在着大量的教育侵权行为，以致教育纠纷不断出现，并呈上升趋势。

（一）静态的校规侵权

高校有权对学生进行管理，包括制定校纪校规并依照校纪校规行使处分权。但是，首要一条，校规校纪的制定不能违背国家的基本法律，不能侵害人的尊严、自由和其他基本人权，这是最起码的一条。

多数高校都有“未经学校批准，擅自结婚者，按退学处理。拒绝退学者，给予勒令退学处分” 、“发生不正当性行为者，给予勒令退学或开除学籍处分”诸如此类的规定。这种规定其根据是原国家教委于1990 年1 月发布、施行的《普通高等学校学生管理规定》的第三十条：“在学校学习期间擅自结婚而未办理退学手续的学生，作退学处理。”国家教委的规定属于政府规章，学校的规定自然不能与之冲突。但就《规定》本身而言亦存在问题。

首先，该《规定》只规定不得擅自结婚，但对于何种情况下可以结婚并没有作规定。实践中，几乎所有的学校都禁止在校生结婚。如果这是该《规定》的立法目的，则《规定》作为部门规章，直接与《婚姻法》相抵触，这种规定应属于无效。因为按照《婚姻法》规定，男满22 周岁、女满20 周岁，不存在法律规定的禁止结婚情形，就可以结婚。

其次，《规定》中并没有关于学生性行为的禁止性规定。我国的传统文化认为学生就应该一心读书，谈恋爱、结婚、生育必然影响学业。然而高校是以青年男女为核心组成的，他们的生理、心理等各种内在的因素以及社会大的环境，注定了他们与爱情、与婚姻是不可分离的。因而，应该加强对大学生的性教育，对其性行为进行正确的引导，提高他们的道德修养，培养其社会责任感。而不是一味的禁止，一味的惩戒，如通报批评、责令检查甚至勒令退学等。这样不仅不能从根本上解决问题，处理不好还容易侵犯到学生的受教育权、人格权、隐私权等基本权利。

2003 年重庆某学院开除一位怀孕的女大学生，以致引起全国性公议。这个女生在假日旅游期间，与男友在校园外宾馆过夜，后被校医院查出怀孕并报告了学校。校方责令女大学生作深刻检讨，交待性行为细节，承认自己“道德败坏”。学生和家长认为，校方行为侵犯个人隐私，拒绝接受校方的要求。校方遂以两学生发生“不正当的性行为”、“违反校规校纪”为由，勒令两人退学。学生以受教育权和隐私权被侵犯为由，诉请法院撤销该行政行为，并请求赔偿名誉损失[3]。

本起事件发生后，社会上舆论汹汹，但校方自感理直气壮。校方依据的是《XX 学院学生违纪处罚条例》第2 0 条：“发生不正当性行为者，给予留校察看直至开除学籍处分”。如果学校的校规在法律上可以生效，则学校开除学生的行为纵使被认定为不合情理，法院也不得撤销，因为在行政诉讼中，法院通常不得审查行政主体行政行为的合理性，而是审查其合法性。那么学校可否制定如此苛刻的校规？

高校作为文化知识的传承、培养和传播机构，应当比一般的社会组织具有更大的独立性和自主性，这一命题在学术上被归结为教育独立和学术自由。但教育独立和学术自由不代表高校可以为所欲为，学校制定规范性文件不能与宪法、法律等上位阶的规范性文件抵触，否则无效。

国外的经验表明：凡涉及人的基本权利的实现与行使，以及涉及公共利益等重要事项，应由法律规定，不允许行政机关及社会团体自行制定规则予以规定。就教育领域而言，立法机关应自行作出有关教育领域的重要决定，而不能放任给教育行政机关。我国台湾地区的判例也认为，各级学校（包括私立）依校规对学生所为的退学或类此的处分，因足以改变学生身份，并损及其受教育的机会，影响人们受教育的“宪法”权利，故得寻求救济。

（二）动态的学生管理中的侵权

学生与其他公民一样，都具有两大类权利。一类是实体性权利，如生命健康权、人格尊严权、受教育权、通信自由权、隐私权、受到公平评价权等；另一类是程序性权利，如告知权、申辩权、听证权、申诉权等。

1．对学生实体性权利的侵害

学校在管理活动中，对学生实体性权利的侵害问题，已经引起很多学者的关注，如将学生在学校的违纪行为，特别是一些会影响到学生名誉、人格的行为，公开张贴于学校橱窗，或在全校大会上点名公布，不认为是侵权行为，却认为可以此达到教育犯错误学生及其他学生的目的，更有甚者，法院竟也支持了这种观点。对不道德的行为进行“通报批评”是我国行政机关惯用手段之一，但因通报批评导致名誉受损应否追究责任？对此，人们鲜有追问。本问题可细分为两个子问题：

第一，学校调查学生的性隐私本身是否侵权？

性行为属个人隐私，不允许他人(包括个人和国家) 擅自刺探。我国缺乏保护隐私的传统，“国家至上”的观念深入人心。人们通常认为，隐私权只排除公民侵犯他人隐私，人们没有想到的是，隐私权同样排斥国家非法侵犯他人隐私。现在的问题是，校方调查学生性隐私的权力从哪里来？校方可能一个辩解是：学校是一个执法者，调查学生的性隐私是“执法者”的当然权力。然而，这一辩解理由是苍白无力的。现行法律并未授权学校调查学生性行为。

第二，学校通报个人私生活，是否侵犯隐私？校方对当事人进行通报批评是一种公开行为。我们通常想当然以为“通报批评”是高校当然享有的权力，然而，令人惊异的是，在有关高等院校管理的法律中，“通报批评”这一处分形式皆查无实据。《普通高等学校学生管理规定》第62 条规定：“对犯有错误的学生，学校可视其情节轻重给予批评教育或纪律处分。处分分下列六种：（1）警告；（2）严重警告；（3）记过；（4）留校察看；（5）勒令退学；（6）开除学籍。” 这六项处分措施中，并无通报批评的内容。

2．对学生程序性权利的侵犯

高校在行使处分权时，除了侵犯学生的实体性权利，往往更容易侵犯学生的程序性权利。由于我国普遍存在着“重实体、轻程序”的倾向，因而实践中我们只重视实体正义而忽视程序正义。我国《宪法》关于公民基本权利的原则性规定与西方国家没有多大的差别，但这些权利义务根据什么标准和由谁来确定，对于侵权行为在什么场合，以及按照什么方式进行追究等程序性问题的规定却一直残缺不全，因而，在学校教育中，如何使程序正义的原则得到最大程度的实现，给予处于不利地位的一方当事人申辩、申诉的权利，使当事人受损的权利得到及时的补偿和救济，是非常重要的问题。否则，就有被诉并且败诉的可能性。

1998 年田永诉北京科技大学一案，学校败诉的原因之一就是违反了法定程序。该案中，学校在对田永作出退学的处分后，没有以书面形式告知他，更没有给他申辩和向学校有关部门进行申诉以实现救济的权利和机会，这其实已构成了对学生程序性权利的侵害，也正是原告胜诉的缘由所在。

三、完善高校处分权行使的途径

在高校与学生之间，高校拥有一定的公权力，可以对学生行使处分权。问题是，在这种管理中如何体现和尊重学生的权利呢？在法律上高校的处分权应被控制在多大范围之内？如何能更好地协调高校与学生之间的关系，既保证学校的正常的教学秩序，提高教学质量，又保障学生的受教育权、名誉权及隐私权等基本权利？尽量使学校与学生的关系协调，减少教育纠纷，还应注重以下几个方面的问题。

（一）高校处分权的设定与法律保留原则

高校处分权的设定，主要指高校处分权的设定主体及其权限、设定内容(包括实体规范与程序规范)及其形式，其实质是立法权问题。受教育权是宪法规定的公民基本权利，作为对公民受教育权有重大影响的处分权理应引起立法部门的重视。然而，我国教育立法尚不完善，相对于教育管理和司法实践都显得滞后。这几年来学生状告高校的一系列案件中暴露出来的问题恰恰说明了是在立法源头上的不规范。有鉴于此，首先应解决处分权设定规范这一问题。即哪一级的机关有权对处分权享有最初的规定权？高校能不能自己设定处分权？笔者认为，处分权的设定应当遵循和适用“法律保留原则”。法律保留原则作为行政法原则中行政法治原则的一部分，指对《宪法》关于公民基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定。行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权。否则，其合法性将受到质疑。

法律保留原则对高校处分权的设定有参考价值，即涉及学生基本权利的事项应由最高权力机关以法律的形式来设定，行政机关及高校不得自行规定。当然，这并不否认高校可以根据法律、行政法规、地方性法规、规章的规定，制定相应的、更具针对性和操作性的校内规范性文件以适应学校管理的需要。但校内规范性文件的相关规定必须与法律、行政法规、地方性法规、规章的规定(包括原则和体现的精神) 相一致，不能抵触。否则应属无效。

（二）高校处分权的行使与合法性原则

按照法治国家的基本理论，一般认为高校处分权的行使必须合法合理，即高校处分权的行使应遵循行政行为合法性原则。“合法合理”应包括以下几个方面[5]：

1.    主体与权限要合法

处分必须以高校的名义作出，而不能以其院、系名义作出。2000 年杨金德诉上海财经大学一案中，法院认为，根据法律的规定，硕士研究生学业的最终结论应由授权的学校即被告上海财经大学作出。其研究生部作为被告的内部机构，以自己的名义对原告作出的结业处理决定，超越职权，属于无效行政行为。同时主体权限要合法，高校应在法律法规规定的范围内进行处分。这就是说，高校内部的“小法”（即高校自己的规章制度）必须符合地方性法规和国家法律法规尤其是《宪法》，不能仅从学校自身利益出发，擅自出台一些与上级规章或国家法律法规及其精神相悖的规定。具体内容已如前述。

2.    内容要合法

即处分所依据的事实、证据要真实、充分，并且还得符合法律法规规定的处分条件、处分种类与处分幅度。在一般情况下，原则上应“就低不就高”，尽量别往开除学籍上靠。

3. 目的要合法

处分学生必须是为了教育学生、维护教学秩序、提高教学质量等公共目的，而不能纯粹是为了学校本身的利益。

4. 要有程序保障

高校在处分学生时要告诉学生处分所依据的事实、法律依据、听取学生的意见与申辩。在作出开除学籍的情况下，还应举行听证会，提供行政复议、诉讼等救济途径。这也体现了对学生权利的尊重，即学生的知情权、申辩权与诉讼权。

高校有一定的公权力，只要处分（包括勒令退学和开除学籍）是合法合理的，就不存在侵犯学生的受教育权、名誉权、隐私权等问题。反之，如果处分是不合法的，那就侵犯了学生的权利。需要说明的是，高校开除学生并不能说是剥夺了学生的受教育权，而只能说是限制或者影响了他的受教育权，因为在这种情况下他的受教育权还可以通过其他途径实现，如校外学习[6]。

(三) 高校处分权行使与正当程序原则

正当程序原则是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径。现代行政法的一个发展趋势就是越来越重视正当程序，高校处分权是学校的自由裁量权，对其进行程序控制至关重要。虽然正当程序是十分宽泛的范畴，但针对学校纪律处分而言，一般的正当程序是这样的：首先是告之相对人作出处分决定的理由与根据、听取其申辩，在作出重大处分时举行听证会，允许相对人进行抗辩、质证，最后是送达书面处分决定，并告之可以申诉、申请复议或者提起行政诉讼。当然，并不是所有的处分都要按照这种程序走一遍，这里还存在一个成本的问题，正当程序要与处分的严重程度相适应。就高校处分学生而言，给予警告或记过这样的内部处分是不需要举行听证会的，但是，如果作出勒令退学或开除学籍的处分，这时学校与学生之间就转化为一种准外部关系，应该举行听证会和为学生提供复议、诉讼等途径[7]。

( 四) 高校处分权的行使与比例原则的运用

比例原则，又称“最小侵害原则”，其基本含义是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，在作出行政处罚决定可能对相对人的权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使“目的”和“手段”之间处于适度的比例。该原则在大陆法系国家的《行政法》中具有极为重要的地位。

陈新民教授认为，比例原则是拘束行政权力违法的最有效的原则，其在《行政法》中扮演的角色可比拟为民法中的“诚实信用原则”，是《行政法》中“帝王条款”。比例原则是拘束违法行政权力最有效的原则，该原则要求高校在作出纪律处分决定时须坚持以下几个标准：（1）可处分可不处分的，应不给予纪律处分；（2）处分可轻可重的，应选择较轻的纪律处分；（3）受处分人所受处分必

须与其违纪行为的性质、动机、目的及一贯表现相适应，不能畸轻畸重。学校在行使处分权时，应当充分考虑育人的目的与管理手段之间的适度比例，不能因小过而重罚，造成罚过不相当，责过失衡；应当注重保护受教育者的合法权益。

（五）高校的处分权的行使与司法审查

目前，学生就自己与高校之间的纠纷，一般是向学校所在地的教育部门申诉，但教育部门一般是维护学校利益的。可以说，这种做法实际上是把学生推到了弱势地位。对此，必须作出改变：

一是要建立一些中介机构来处理学生的申诉，以确保学校的处分是公正的；二是要允许学生就学校的处分最后到法院起诉，让学校的处分权接受法院的司法审查。因为，受教育权是现代社会的一项基本人权，对其作出处分必须慎之又慎，一般处分可以通过申诉处理，但开除学籍的处分应当接受法院的司法审查。实践中，自1996 年田永案、1998 年刘燕文诉北大案以来，法院对此类案件已逐渐开始受理。随着理论界的进一步探讨及共识的进一步达成，这类案件必然成为法院司法审查的对象。

当然，法院的司法审查应局限于审查法律问题，即审查作出处分决定的主体资格、内容、目的、程序等是否合法，而不应审查学术问题和学校内部管理的合理性问题，在这些问题上，法院应充分尊重高校的自由权和自治权[8]。

参考文献：

[1] 邓姗姗，李文．高校学生管理的行政法分析

[J] 江西教育学院学报，2003（4）．

[2] 丘志乔，李泫永．高校管理权与学生受教育权的冲突及对策[J]．青年探索，2004（2）．

[3] 曾献文，赵恒，陈文虎．高校处分权——在合法与侵权之间[J]．2 辑．律师文摘，2003．

[4] 何兵．高校的自律与它律——论学生受教育权、隐私权的法律保护[EB/OL]．中评网．http://www．china-review．com/zpym/execute．asp20030526．

[5] 何兵．司法的阳光与学术的殿堂——学位纠纷司法救济散论[ E B / O L ] ．全程教育网．http://www．cnedu．com．cn/news/college/law/2005/2/19/40864．shtml．