中外农村义务教育投资模式的比较与启示

义务教育是一种依照国家法律规定, 国家、社会、学校和家庭必须予以保障的教育。它是一个国家民族文化的基础, 也是一个国家民主进程的基础[1]。按照美国著名经济学家米尔顿·费里德曼的观点,“儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或家长, 而且社会上其他成员也会从中得到好处, 我孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利, 由于无法识别受到利益的具体个人( 或家庭) , 所以不能向他们索取劳务的报酬”[2]。众所周知,义务教育属于公益性事业, 属于公共产品范畴, 根据公共产品的特点和利益原则, 义务教育的投资应主要由政府来负担。

一、中国农村义务教育投资模式的现状

自改革开放以来, 我国一直在探索适合自己国家的农村义务教育的投资模式。虽经几次变革, 甚至1986 年的《义务教育法》已规定普及义务教育, 但是由于我国是“穷国办大教育”, 受财力、物力和制度的限制, 这样的目标在20 年以后, 才得以实施并以法律的形式确定下来。

2005 年12 月23 日, 温家宝总理主持召开的国务院常务会议决定, 深化农村义务教育经费保障机制改革, 全面构建农村义务教育经费保障新机制; 两年内, 全部免除农村义务教育阶段学生学杂费, 对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费;提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平;建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制; 巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。国务院要求各地区、各部门要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则, 逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围, 建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制[3]。在免学杂费和提高公用经费水平上, 中央与地方的分担比例在西部地区为8∶2, 中部地区为6∶4, 东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。校舍维修改造资金方面, 中央与地方的分担比例在中西部地区为5∶5, 东部地区主要由地方承担, 中央给予适当奖励性支持。对贫困学生提供免费教科书资金上, 中西部地区由中央全额承担, 东部地区由地方自行承担。而贫困寄宿学生的生活费补助由地方承担。

据测算, 2010 年当年各级财政农村义务教育经费投入将比2005 年增加约644 亿元; 2006 年至2010 年5 年间, 中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2 182 亿元, 其中中央新增1 254亿元[4]。

这项改革在五年内将涉及上千亿的资金, 是前所未有的巨额投入。这是促进农村义务教育持续发展的治本之策, 是“中国教育史上具有里程碑意义的一件大事, 必将对中国义务教育的发展产生极为深远的影响”[5]。

二、国外发达国家义务教育投资模式分析

(一) 经费来源和比例

从国际经验看, 对农村义务基础教育的投入, 中央和省级政府应该多承担一些责任, 中央政府一般都是基础教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙、英国, 中央政府投入占整个基础教育投入的比重大致为20%- 80%; 在新西兰、爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国, 基础教育投入中超过80%的资金依赖中央政府; 即使在美国、德国、加拿大、瑞士等国, 中央投入基础教育资金也占有一定比重, 大约是3%- 10%[6]。因此可以说, 中央政府是义务教育资金来源的主渠道, 这是世界基础教育发展的一个基本经验。

(二) 经费的使用途径

英国政府规定教育经费的预算和结算要公平、公开、透明, 划拨经费的公式要尽可能简单易懂, 并以立法形式保证经费的划拨和合理使用。英国的义务教育除了承诺教育经费涨幅5%以外, 还对基础教育中优先需要解决的问题给予资金的大力支持。为了提高小学阶段的个性化教育, 2006～2008 年度共拨款2.3 亿英镑, 这些资金的50%用于帮助学习吃力的小学生在阅读、写作以及数学上达到国家规定的2级标准, 35%用于帮助贫困学生。针对初中阶段的个性化教育, 英国2006～2008 年度共拨款3.35 亿英镑,这部分拨款的50%用于帮助那些英文和数学学习吃力的初中生达到国家规定的4 级标准, 35%用以帮助来自贫困家庭的学生参加课外及其他活动。此外, 还有一些经费用于为高才能学生提供更多的发展机会。而在日本, 保障义务教育经费的法律已逐步形成了体系。根据这个法律体系, 中央财政在义务教育经费分担中占有很大比例。比如, 中央负担国立学校所需全部经费和全部教科书经费, 负担地方公立学校教职员工资、福利保障费的一半, 校舍新建扩建费的一半, 校舍危房改造经费的1/3, 受灾校舍建设费的2/3, 偏僻地区公立学校公用经费的一半, 家庭经济困难学生补助费的一半。都道府县负担公立学校教职员工资、福利保障费的一半, 校舍危房改造费的1/3。市町村负担公立学校校舍新建扩建费的一半, 校舍危房改造费的1/3, 家庭经济困难学生补助费的一半及学校的公用经费[7]。

可以看出, 虽然英国和日本在经费的使用方面存在着差异, 但是他们的经费及使用制度清晰明了,在确保基础教育经费的同时还尽量对贫困学生进行资助和补助。特别是英国, 不但在贫困学生生活方面进行大力的资助, 而且在学生的个性差异和智力差异方面进行资金的支持, 这应该是未来基础教育经费使用方面的一个趋势和发展方向。

(三) 经费的运作方式

英国政府从2006～2007 年度开始, 国家向地方政府教育拨款的办法再度改革, 划拨给学校的教育经费以专用资金的形式由英国教育和技能部直接发放到地方, 不再通过地方财政管理系统, 且必须全部用于学校预算支出。巴西政府专门成立基础教育维持与发展及教学促进基金会( 以下简称“教育基金会”) , 以推动教育合作者共同参与, 并解决教育财政中存在的问题。教育基金会的资金被自动存入巴西银行的专门账号, 巴西银行参照教育文化部提供的分配率, 分别在各州范围内按比例分配资金[7]。英国和巴西在教育经费运作的制度方面减少了资金的流转环节, 缩短了资金的流通时间, 可以有效地防止资金的挪用和流失。

(四) 经费的筹资渠道

韩国的义务教育经费中有较大一部分来自非政府渠道, 比如, 1998 年韩国非政府投入占初等和中等教育总投入的比例为20.7%, 同时由于采取了普及免费义务教育从岛屿、偏僻地区向大、中、小城市推进的策略, 不但保证了落后地区义务教育的普及, 也实现了义务教育的均衡发展[8]。二战后, 美国实行12 年免费义务教育, 其教育经费来源呈现多元化特征, 除政府拨款和学费外, 社会捐赠、学校服务社会的收入也占有很大比例。而日本、英国、印度是从政府普通财政中划出一定比例用于义务教育, 这也是当前大多数国家筹措义务教育经费的普遍做法[9]。

三、国外义务教育投资模式对我国的启示

由于我国实施免费的义务教育起步较晚, 因此,应该认真研究国外义务教育在经费筹集、划拨、支付和管理方面的成功经验, 结合我国的国情与实际情况, 走出一条适合我国农村义务教育发展的独特的投资保障之路。

(一) 拓宽筹资渠道

我国的农村义务教育发展到今天, 可以说取得了举世瞩目的成就, 但由于我国地广人多, 且各地区经济发展极不平衡, 使得教育经费一直是制约农村义务教育发展的瓶颈。虽然我国实施的农村义务教育经费保障机制将能够缓解教育经费紧张的局面,但从长远发展来看, 农村义务教育经费完全靠国家长久支付的可能性并不大。这是因为我国的经济发展水平和综合国力还没有达到完全长久支付农村义务教育经费的水平。特别是随着农村义务教育的普及, 教育经费不仅要顾及孩子的上学问题, 还要涉及孩子的智力开发以及对学习困难学生的研究和管理方面的投资。从农村义务教育经费保障机制实施年来的情况看, 存在以下几个方面的问题: 1) 部分省份反映公用经费补助标准偏低, 覆盖范围太窄; 2) 原先学校从公用经费和学杂费收入中开支教师津补贴的问题比较普遍, 农村义务教育经费保障机制改革后, 这部分津补贴失去资金来源, 造成教师收入实际水平的下降; 3) 个别地区服务性收费和代收费在一定范围内依然存在; 4) 贫困家庭寄宿生生活补助大多由县级财政负担, 但由于一些县级财力紧张等原因, 补助标准偏低、范围偏窄; 5) 政策产生了巨大效应, 大量农村孩子回流到学校, 一时间给公办学校带来压力[10]。因此, 根据我国的实际, 除了国家对义务教育经费的保证以外, 还应该通过其他渠道尽可能多地筹措经费, 以尽可能地加大对义务教育的投资力度。筹资渠道可以有很多形式, 比如, 建立“义务教育发展基金会”接受来自世界各地的无偿捐赠, 通过基金会结合政府的有关政策对资金进行统一调配和使用; 借鉴发行体育和福利彩票的经验, 发行义务教育彩票, 让全社会都来支持义务教育, 这些资金可以用来解决农村学习困难学生、城市贫困学生以及城市流动人口子女的上学专用经费等; 借鉴国外征收教育税的做法, 可以对高收入人群征收一定比例的教育税, 这样不但能调节收入差距还能筹集一定的资金。当然, 所有这些资金的筹措都要符合国家的政策法规, 并进行相应的立法, 保证资金的筹集、管理和使用安全, 以让这些资金发挥更大的效率。

(二) 建立经费使用信息公开制度

我国此次的经费保障机制改革不同于以往的教育经费划拨, 需要学校进行财务的预算、执行和决算, 而财务的审批在县级管理部门。保证国家大量资金的使用安全和有效应成为这次改革的重要内容。因此, 应建立有效的监督机制, 防止经费的滥用、挪用和借用, 保障经费的使用效率。教育经费信息公开制就是要在资金的预算编制、执行预算和决算以及资金的管理和使用各个环节实行信息公开, 让上级领导部门明确资金的使用途径、趋向以及使用的效果和存在的问题, 让同级别的学校领导部门清楚彼此之间的经费使用方式, 让学校的老师共同参与学校经费的预算、执行和决算, 让老师对经费的使用和管理有清晰的了解。信息化和网络化时代的到来为教育经费的信息公开提供了良好的物质基础和技术支持, 国家一系列相关政策的出台为教育经费的信息公开提供了强有力的政策保障。建立我国独特的义务教育经费信息公开制度, 不仅是要保障资金顺利到达学校, 而且要监督和衡量资金的使用是否达到了预期的效果。总之, 就是要采取各种措施管好和用好孩子们的“上学钱”。

(三) 探索有效的农村教育模式和管理体制

我国农村义务教育必须有一个跨越式发展和深刻的变革, 才能适应建设创新型国家的需要, 才能为建设社会主义新农村提供良好的智力支持和人才保障, 才能在建设社会主义和谐社会中发挥重要的作用。因此, 此次农村义务教育经费保障机制的改革不能简单理解为国家加大对农村义务教育的投资, 而是按照科学发展观的要求, 在统筹社会发展、统筹城乡发展的前提下, 为实现我国可持续和快速发展所做出的一项重大战略决策。20 世纪70 年代初, 韩国政府发动的“新村运动”也是伴随着农村教育得到深入开展的。为了促进农村经济的发展与农村区域开发, 韩国文教部( 现教育部) 制订了“新村教育”的基本方针与措施。韩国政府在实施“新村教育”的过程中, 农村各级学校发挥了农村区域社会文化中心职能、物质资源活用及体育、保健中心的职能、促进农村经济发展与增加所得的事业中心的职能[11]。中国的农村教育改革应以这次农村教育经费保障机制改革为契机, 摸索和建立中国“新农村教育”体制。改变目前农村教育脱离农村实际、脱离农民愿望、脱离农业发展的现状, 改变农村教育培养的人才既不能适应城市发展的需要也不能为农村进一步发展作贡献的局面。

这次农村教育经费保障机制的改革与其说是加大对农村教育经费的投入, 倒不如说是加快农村教育体制改革的催化剂。如果我们对这次经费改革的认识只是停留在经费的多少和简单的使用上, 那么此次经费的投入就不会产生预期效果, 农村教育的发展也不会再上一个台阶, 建设社会主义的新农村进程将大大受阻。“今天的教育, 明天的经济”也就无法顺利实现。

总之, 综观各国的义务教育投资可以看出, 没有一定量的经费作保障, 义务教育很难实施。但同时我们也要认识到, 有大量的经费作保障, 也不能保证教育一定快速发展, 还需要教育内部体制的跟进、完善, 以便让有限的教育经费发挥最大的效率。因为教育经费只是教育发展的必要条件但不是充分条件。

[ 参考文献]

[1]范先佐. 教育经济学[M] . 北京: 人民教育出版社,1999.212- 213.

[2]米尔顿·费里德曼. 资本主义与自由[M] . 北京: 商务印书馆, 1988.83- 84.

[3]全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议召开[N] . 人民时报, 2005- 12- 27( 2) .

[4]陈至立.免除农村义务教育学杂费构建农村义务教育经费保障新机制[ EB/OL] . http: //www.edu.cn/20051227/3167675.shtml, 2005- 12- 27 /2006- 06- 15.

[5]倪四义, 许林贵. 免费义务教育—— 中国教育史的“里程碑” [ EB/OL] . http: //www.edu.cn/20060428/3187977.shtml, 2006- 04- 28 /2006- 06- 15.

[6]徐辉. 国外教育发展的几点经验[ J] . 人民教育, 2003,( 20) : 40- 41.

[7]落实农村义教经费保障新机制特别报道—— 聚焦国外义务教育经费保障机制[N] . 中国教育报, 2006- 03- 10(3) .

[8]高如峰. 义务教育投资国际比较[M] . 北京: 人民教育出版社, 2003.54- 55.

[9]刘泽云. 政府如何为农村义务教育买单? —— —农村义务教育财政体制改革论[ J] . 华中师范大学学报( 人文社科版) , 2005, ( 3) : 19- 22.

[10]周济. 义务教育新形势下面临新挑战[ EB/OL] . http: //news.xinhuanet.com/politics/2006 - 04/28/content_4484745.htm, 2006- 04- 28 /2006- 06- 15.

[11]孙启林. 韩国的农村教育[ J] . 中国民族教育, 2004, ( 4) :43- 44.