１９８６ 年，《义务教育法》的颁布实施， 标志着我国义务教育走上了法治轨道， 促进了我国义务教育事业的快速健康发展， 对于提高我国国民素质、加快社会主义现代化建设步伐起到了重要作用。但是， 随着经济社会事业的迅速发展， 特别是教育改革的深入， 义务教育出现了新情况和新问题，迫切需要对《义务教育法》进行修订。
一、关于修订《义务教育法》的背景和必要性。
１． 党的十六大及三中、四中、五中全会对教育改革与发展， 特别是义务教育提出了新的要求。义务教育是各级各类教育的基础， 是教育和社会发展的重中之重。完成新时期教育改革与发展的历史任务， 必然要求在新的广度和更高的质量上实施义务教育， 全面发挥义务教育在人才培养方面的基础性作用， 促进人的全面发展。现行《义务教育法》已难以适应新形势下实施义务教育的特点和要求。
２． 国家出台的新的义务教育的政策、措施， 需要上升为法律规范。近年来国家出台了一系列新的推进义务教育的政策和措施。２００２ 年国务院决定实行新的农村义务教育管理体制， 先后取消了农村教育费附加、农村教育集资和农业税。２００５ 年国务院决定将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围， 逐步完善中央和地方共同分担的农村义务教育经费保障机制。两年内， 全面免除农村义务教育阶段学生学杂费， 对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。这一系列重大改革措施， 极大地改变了我国义务教育的政策环境， 促进了义务教育的快速发展， 急需在法律上予以体现。
３． 近年来义务教育实施中出现的新问题亟待通过法律途径予以解决。《义务教育法》实施以来， 我国义务教育发生了翻天覆地的变化。２０００年实现了“基本普及九年义务教育”的目标。到 ２００５ 年底， 中国普及九年义务教 育的 地区 人 口 覆 盖 率 超 过９５％， 小学学龄儿童入学率达９９．１５％，初中阶段毛入学率超过 ９５％。但是随着我国教育改革与发展的不断深入， 义务教育出现了一些新情况、新问题。主要是： （１） 义务教育财政经费投入总量不足， 不少学校的公用经费存在缺口， 有的学校还存在危房和欠债， 一些地方教师工资还不能按时、足额发放。（２） 义务教育阶段学生学习负担较重， 应试教育没有得到根本改观。（３） 义务教育资源分配不尽合理， 城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在， 在一些地方和有些方面还有扩大的趋势。（４） 有些义务教育学校乱收费现象严重， 学生家长经济负担沉重。（５） 义务教育学校时有事故发生。（６） 一些人利用义务教育教科书的编写、出版和发行向学生家长伸手、谋求不正当利益。解决以上问题， 从根本上需要靠法治，靠修订《义务教育法》予以保障。
４． 法律的可操作性需要进一步加强。现行《义务教育法》规定了实施义务教育的重要原则， 较为简明、概括， 但有些重要制度缺乏相应规定，相关的投入、保障和扶持政策不够具体， 法律规范也过于原则、宽泛， 缺乏可操作性。随着我国教育的迅速发展和法制建设的不断推进， 需要完善立法技术， 增强法律规定的针对性， 使义务教育法律规范更加明确， 更具有可操作性， 以利于法律的全面实施。
二、关于修订《义务教育法》的基本思路。
在研究起草《义务教育法》修订草案时， 我们注意以下指导思想：一是坚持全新的立法理念。这次《义务教育法》修订工作是在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的背景下进行的， 在修订过程中，我们坚持了以下立法理念： （１） 始终把贯彻 和 落 实 科 学 发 展 观 作 为 修订 工 作的基 本指 导思想 和理 论依据。（２） 把依法保障广大公民均衡共享平等的义务教育权利， 作为立法的重要目标。（３） 把建立义务教育经费保障机制作为完善社会主义市场经济条件下公共财政体制的重要组成部分。（４） 把规范政府职责作为完善义务教育制度的主要方面。 二是着重制度创新。修订草案吸收了近年来教育改革发展的重大成果， 同时借鉴世界各国义务教育发展的成功经验， 侧重于义务教育制度创新。比如， 实行国务院与地方各级政府根据职责共同负担， 省级统筹的义务教育投入体制； 规范实施素质教育的一系列制度； 明确教育督导制度等。草案在许多制度方面都做出了重大创新， 可以预见， 这些制度将对中国教育的改革与发展产生深远的影响。 三是注重实效， 把法律的可操作性放在突出位置。草案克服了以前教育法律操作性比较差的弊病，在操作性方面做出很大突破。比如，现行《义务教育法》仅仅只有 １８ 条，而修订草案则内容大大扩展， 明确了各方权利、义务与责任， 加大法律责任条款等。这些将极大地有利于《义务教育法》的贯彻与实施。
三、修订《义务教育法》需要重点解决的问题。
根据义务教育实施中存在的问题和教育改革发展的需要，《义务教育法》修订草案着重解决了以下问题：
１． 明确义务教育的性质。我国《宪法》规定， “国家举办各种学校，普及初等义务教育”。“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。但是义务教育的性质到底是什么？现行《义务教育法》没有做出明确的界定。由此造成在义务教育实施过程中，各级政府之间以及政府与学校、家庭、社会之间职责不清， 客观上影响了义务教育的实施。为此， 草案对义务教育的性质做了明确规定， 即义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育， 是国家必须予以保障的公益性事业。 实施义务教育是现代文明的重要标志， 接受义务教育是公民的基本权利， 办好义务教育是实施科教兴国战略的基础工程， 提高义务教育的普及程度和办学水平是实现教育公平乃至社会公平的有力杠杆。评价《义务教育法》修订工作是否成功， 根本的是要看义务教育的性质是否得到根本落实。
２． 明确义务教育的管理体制。目前实行的由基层政府具体组织实施义务教育， 有利于落实义务教育管理责任， 符合义务教育的特点。但是，在实践中， 这种管理体制经常被误解为义务教育的投入职责主要由基层政府， 特别是县级政府承担。考虑到这种情况， 修订草案对义务教育管理体制做了进一步的完善， 即在坚持国务院领导下， 以县为主的管理体制的同时， 强调省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施的职责，从而进一步明确了各级政府对义务教育的实施都有各自的职责。
３． 明确义务教育经费保障机制。如何保障义务教育的经费投入是社会各界最为关注的问题， 也是解决当前义务教育所面临诸多问题的关键。现行《义务教育法》对经费投入的规定比较原则， 各级政府保障经费投入的职责不明确， 义务教育的公共财政保障机制一直没有完全形成，实践中义务教育经费仍没有得到很好的落实， 财政投入水平偏低， 在一定程度上影响义务教育质量和水平的提高。解决义务教育发展中的诸多问题， 关键是要求政府投入到位，保障义务教育发展的基本需求。
为此， 我们把完善义务教育经费保障机制作为这次修订工作的重中之重。总体思路是： 体现党中央、国务院有关决议精神， 加大义务教育财政投入力度， 把成熟的政策措施上升为国家法律； 积极适应义务教育发展新的形势， 建立公共财政投入义务教育的长效体制和机制；在解决公用经费的基础上， 逐步取消杂费， 实行真正免费的义务教育。按照上述思路， 修订草案对义务教育经费投入方面做了重大调整和完善： 一是明确不得收取学费。逐步建立义务教育公共财政保障机制， 为实行免费义务教育打下了坚实的基础。二 是 明 确 要 求 各 级 政 府 做 到四个确保”、“三个增长”。明确义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担， 省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费， 由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。三是进一步明确了具体项目的分担办法。明确教师工资、公用经费、校舍维修和建设经费、课本费、困难生补助等实施义务教育的基本费用的保障机制。四是要求地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。五是加大对义务教育经费使用的监督。草案要求， 各级人民政府应当每年将义务教育经费预算和决算向社会公布， 义务教育学校应当每年将其经费收入和支出情况向社会公布。教育、财政等部门应当加强对义务教育经费使用情况的监督， 审计机关应当将审计结果向社会公布。将义务教育经费投入情况和使用效果作为督导内容之一。对义务教育经费投入和使用情况设定了法律责任。
４． 明确在义务教育实施中贯彻党的教育方针， 全面推进素质教育的制度。１９９９ 年中共中央、国务院印发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》对义务教育学校实施素质教育进行了全面部署。２００４ 年， 中央又发出了关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的文件。可见目前义务教育面临的主要问题已经是实施素质教育， 全面提高义务教育质量。尽管近年来素质教育的实施取得了一些成绩， 但是从总体来看， 素质教育的实施还存在不少问题和困难。比如， 一些学校仍然存在着重智育轻德育、体育和美育； 重课堂教学轻社会实践； 重考试成绩忽视学生综合能力等倾向。违反青少年身心发展特点和教育规律的应试教育还很有市场。为此， 必须抓住《义务教育法》修订时机， 一方面要将中央对实施素质教育的基本要求法律化；另一方面根据形势发展的需要， 对推进素质教育做出制度上的规定。
一是完善义务教育的基本目标和理念。与现行《义务教育法》制定背景不同的是， 当前的素质教育要求义务教育应当以培养全面发展的人为基本理念。修订草案强调义务教育阶段的教育教学工作， 应当符合教育规律和学生身心发展特点，面向全体学生， 培养学生独立思考习惯和创新能力， 促进学生全面发展。在义务教育的基本目标考虑上，增加“四有”高素质公民的基本要求。
二是明确义务教育应当坚持德育为先， 德、智、体、美有机统一。学校是实施素质教育的主要阵地和主要责任者， 学校的教育教学活动最能体现素质教育是否得到有力实施。首先， 义务教育学校应当把德育放在首位， 形成学校、家庭、社会相互配合的德育体系， 这是落实教育方针和德育的性质所决定的。其次， 学校教学内容要规范， 防止教学过于偏重智育的倾向。要求学校应当保证学生的课外活动时间， 组织学生开展社会实践、文化娱乐等课外活动。第三， 严格课程管理。要求学校和教师应当按照课程设置方案和课程标准开展教育教学活动， 不得违反课程设置方案增加或者删减课程。
三是建立符合素质教育要求的义务教育评价制度。传统的考试方式和评价体系以考试成绩和升学率为主要评价标准， 极大地制约了素质教育的推进。为此， 探索科学的评价方法， 改革传统的评价制度， 变单纯的知识性考试为学生能力和综合素质的全面考查， 促进学生的全面发展，成为义务教育阶段实施素质教育的重要保障。修订草案强调， 对学校和教师的考核， 应当综合考查其完成教育教学任务和培养学生的情况， 不得仅以升学率作为考核标准； 对学生的考查， 应当综合考查德、智、体、美等方面全面发展的情况， 不得以考试成绩替代全面考查。义务教育督导不得对学校进行评比， 不得以升学率作为督导标准。要求教师在教育教学中应当平等对待学生， 尊重学生的人格， 关注学生的个体差异， 使每个学生都能得到充分的发展； 不得以任何名义编排设置重点班， 不得因个人特征歧视学生， 不得对学生实施体罚或者有其他侮辱人格尊严的行为， 不得侵犯学生合法权益。
四是规范义务教育教科书， 减轻学生负担。教科书种类多、学生课业负担重， 客观上导致学生学习负担重和精神压力大， 影响到素质教育的实施。为此， 一要减少教科书的种类。义务教育教科书应当根据国家教育方针和课程标准编写； 经国务院教育主管部门认定不需要使用教科书的义务教育课程， 不得编写此类课程的教科书。二要降低教科书的成本。教科书的内容应当力求精简，精选必备的基础知识、基本技能；凡不符合标准规定的内容不得编入教科书。教科书内容应当保持稳定，未经原审定部门批准， 不得修改。
５． 完善教师管理与培训制度。提高教育质量， 关键靠教师。但是现行《义务教育法》对教师的规范很少，实践中教师问题比较突出， 比如一些地方教师编制不足、培训经费难以落实、待遇发放还存在不稳定情况等， 不利于义务教育质量的提高。为此， 必须对教师和校长问题给予高度重视。一是加强教师管理。要根据义务教育教师实际情况， 进一步建立健全三项教师制度： 教师资格制度、教师聘用制度、教师职务制度。进一步完善教育行政部门对教师的管理体制。二是加强教师培养培训。明确要求县级以上政府应当加强教师培养工作， 采取措施发展教师教育； 县级政府教育主管部门应当组织教师培训， 并安排公办学校教师培训经费。三是强调保障教师待遇。对教师工资、社会保障待遇做出明确规定。
６． 完善推进义务教育均衡发展的有关制度。义务教育是公共产品，是普惠性教育， 每个适龄儿童、少年都应当享有平等的接受义务教育的权利。当前， 我国地区差异大， 义务教育发展水平、保障条件和实施质量也在客观上存在较大差距。在《义务教育法》中明确促进义务教育均衡发展的原则和措施， 是政府及其教育等有关部门的职责和长期的艰巨任务， 也是社会各界的强烈呼吁。为解决义务教育资源配置不尽合理问题，修订草案主要规定了以下措施：一是在经费投入方面， 要求编制预算时， 向农村学校和城市薄弱学校倾斜。国家设立专项资金， 扶持农村等经济欠发达地区实施义务教育。组织、支持和鼓励经济发达地区支援贫困地区、少数民族地区实施义务教育。二是在师资力量的配置方面，要求政府教育主管部门应当采取措施， 促进学校师资力量均衡配置；组织公办学校骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学； 实行公办学校校长和教师定期流动。三是在教育资源管理以及监督方面， 要求各级政府及其有关部门应当促进学校均衡发展， 不得以任何名义将学校分为重点学校和非重点学校。教育主管部门应当定期对不同地区、不同学校实施义务教育的状况进行评估和分析； 县级以上政府及其教育主管部门应当采取措施缩小差距。义务教育均衡发展状况应当作为义务教育督导工作的主要内容之一。
此外， 为保障义务教育的顺利实施， 确保各项措施落实到位， 修订草案强调了义务教育实施的责任制度和监督机制。要求国务院和县级以上地方政府及其教育主管部门和其他有关部门应当建立实施义务教育的目标责任制， 规定各级人大常委会对义务教育实施的监督、政府对义务教育的监督督导和社会监督制度， 同时对违反本法的行为规定了全面、具体的法律责任。
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