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美国私立高等教育的发展有其深刻的社会背景, 它的存在适应了美国这个多元化、多种族社会发展的需要。经过三个多世纪的发展, 美国私立高等教育已经取得了巨大的成就, 成为世界上最大的私立高等教育系统, 截至2003 年, 已经建立了2 456 个私立高等教育机构, 占美国高等教育机构的58.93%, 私立大学也雄居高等学府排行榜的榜首。私立高等教育的迅速发展与充足的办学经费紧密相关, 美国私立高等教育办学经费充足, 筹资渠道广泛, 有很强的吸引社会资金的能力, 其自筹办学经费占学校总经费的80%以上[1] ( p.140) 。概括而言, 美国私立高校的经费筹措渠道主要有学费收入、政府资助、社会捐赠、经营收入四大类。在制度建设上, 有关私立高等教育经费来源的法规和制度明确了国家、社会和个人对私立教育的权利和义务, 采用有效的措施促使国家、社会和个人共同支付教育费用, 形成了以学生学费为主要收入来源, 政府资助为重要辅助来源, 其他方式诸如捐赠、服务收入等为有效补充的多元化经费来源构成形式。
一、社会文化因素
(一) 多元化的社会基础
“市民社会”理念是近一二十年来在政治学领域再度广泛盛行的一股思想。邓正来在《国家与市民社会: 一种社会理论的研究路径》一书中提出:“市民社会的标志是私人商业公司的自主以及私人社团和机构的自主, 而由自主带来的便是社会的‘多元性’, 其多元性包括经济、宗教、文化、知识活动、政治活动等彼此部分自主的领域, 还包括在每一领域内存在多重部分自主的社团和机构, 如知识领域、学校、新闻媒体等机构, 这些多元化的自主领域, 有最大限度的免于国家或政府干预的权利。”[2]市民社会的基本特征反映了西方私立高等教育发展的内在政治机理。
由于存在比较深厚的市民基础、相对自主的个人意识和集体意识以及基于市民社会理念而形成的自由民主制度, 使得营造了美国社会政治多元化的相对宽松社会环境。根据美国政府有关法律政策规定, 联邦政府并不对私立高等教育实行直接管理, 而是进行宏观指导, 实施间接管理, 教育的具体管理由各州负责。各州对私立高等教育的管理则是根据本州的实际情况来制定统一标准和要求, 给予地方学区更多的行政权和自主权, 使得私立高校很少受到政府部门的直接控制。由此, 作为私立教育办学主体的私人社团不仅在法律上得到了合法地位的保障,而且获得了极大的办学自主权。同时市民社会的多元性特征又对社会提出了多样化的教育需求, 为私立教育的存在奠定了坚实的社会基础。
(二) 多元化的经济成分
市场经济的多种经济成分并存的格局决定了教育需求主体的多元化。在美国私立教育的发展过程中, 不同的经济成分决定了其各自的利益需求和动机的不同。特别是大量私营经济成分的存在, 使得各种大公司、企业集团以及个人为满足自身经济利益的需要, 在试图通过国家力量影响公立教育发展的同时, 又通过捐赠、自筹资金等多种途径来支持和创办私立教育机构。
除此以外, 市场经济的分配形式和运作机制决定了教育选择的相对自由性, 为私立教育的发展营造了在竞争中生存的环境。在相对自主的办学权利和市场经济的竞争环境中, 私立高校能更好地按市场运作机制, 以市场哲学和产业化经营理念来强化学校管理, 提高办学效益和办学质量, 为学校的生存和发展获得更多的有形和无形资源。
(三) 多元化的文化价值观
1.多元化的文化背景
从传统意义上来看, 公立教育体现的是文化和价值的统一性, 私立教育反映的则是文化和价值的多元性。美国教育家科尔曼在分析美国传统公立、私立教育的功能时指出:“美国的公立学校系统的办学目的是为了动用国家力量将来自不同文化背景中的孩子整合到美国主流文化之中, 而私立高校则主要承担让子女续接家庭所持的特有价值功能。”[3]文化的多元与私立教育的发展有着紧密的联系, 在美国绝大多数私立高校都是由各个不同的教派建立的。宗教作为一种对文化和民族特征具有决定作用的神秘力量, 在私立学校的宗教性、种族性中发挥着重要的作用。美国有220 多个教派, 其中罗马天主教、新教、犹太教三大教派都办有自己的高等学校。其中天主教办的大专院校有251 所, 新教各派办的大专院校有429 所, 犹太教办的大专院校有20 所左右[4]。私立高等教育的发展满足了不同宗教和种族文化差异的需要, 也在很大程度上传承了精英文化, 为更多的受教育者提供了更多的选择私立教育的机会, 为私立教育带来了大量的生源, 也源源不断地带来了稳定的办学经费, 成为私立高等教育发展的一个重要因素。
2.个人主义的价值观
个人主义( individualism) 是美国文化的核心价值观。美国《独立宣言》中谈到, 我们认为这些真理是不言而喻的, 即一切人都生而平等, 他们都被造物主赋予某些不可剥夺的权利, 其中包括生命的权利、自由的权利和追求幸福的权利。美国将尊重个人的权利、个人价值放在很重要的位置。个人主义的思想也渗透到美国社会的各个方面。个人主义价值观强调以个人为中心, 个人就是奋斗目的, 具有最高价值, 一切个人在某种意义上说在道义上都是平等的。这种竞争意识和平等精神体现在私立高等教育的各个方面, 其中存在于公私立高校之间的竞争机制是促使美国私立高等学校创建学校特色, 拓宽投资渠道, 增加资金来源, 提高办学质量的主要因素。在合法的范围里, 私立高校的活动和决策都围绕以竞争求生存这一核心进行。竞争促进私立高校教育质量的提高,同时促进了私立高校不断改革经营管理方式, 在极少受政府干预的前提下不断提高自身的办学自主性和自主发展能力, 自筹办学经费, 在经济上保持独立性, 开阔了发展的空间。
二、制度保障因素
美国政府在私立高等教育的发展过程中, 不仅给私立高校创造了一个宽松自治的发展环境, 还从很多方面给予大力的支持。
(一) 完善的政策法规
美国政府颁布的《权利法案》虽然不是专门的教育法案, 但却是美国教育体制的基础。后来美国政府出台了一系列有关高等教育的法律条款, 其中《莫雷尔法案》使大批私立高等院校获得了政府的赠地, 从而得到了巩固和发展;《国防教育法》规定“向非营利性的私立高校提供贷款”, 用于开设新的数学、外语等课程并资助科研, 对私立高校的资助经费也成倍增长;《高等教育设施法》规定向公私立非营利性大学提供补助金和贷款, 以促进自然科学、数学、外语的教学研究和图书馆建设。此外,《高等教育法》规定向公私立高等学校提供长期资助, 后来通过的《高等教育法》修订案再次以法律的形式规定了公私立大学的平等地位, 使私立高校在政府资助、学生助学金、政府科研经费等方面都享受与公立大学同等的待遇, 这对私立大学的发展产生了很大的影响[5]。
(二) 良好的发展环境
1.平等竞争的地位
美国历史上著名的“达特茅斯学院诉讼案”的裁决对美国私立高校的发展具有极其特殊的历史意义, 成为私立团体维护自身利益的自主、自治的权利依据, 结束了政府试图控制私立大学的努力, 从法律上肯定了私立大学的办学权利, 明确了私立大学存在的法律基础, 同时规定由宗教团体和私人团体设立并管理的私立大学实行自主与自治, 按照自身传统与需要经营, 政府无权干涉私立大学的办学行为。自此以后, 美国政府保持了一视同仁的态度对待公立和私立高校, 这种平等的态度成为对私立高校发展的一种重要支持。它保证了私立高校能以平等的身份参与到与公立院校竞争的行列中, 为获得政府补助金、贷款、税收减免等而努力发展[6]。这种以市场机制为基础, 以教育质量、科研成果和教育公平为目标的财政资助模式打消了私立高校对政府的依赖思想, 促进私立高校不断进取, 不断创新。
2.自治的办学环境
美国社会自主办学的传统为美国私立大学提供了自治的环境, 政府在私立教育发展中的角色为政策的制定者和办学秩序的维护者, 而非办学者。政府对私立大学管理的范围和权限都不大, 管理也较为宽松, 通常是保证私立高校达到最基本的办学要求和基本的行为规范, 包括新增高校的设置审批, 学位授予权的审批、建筑设施安全检查、消防设施检查、卫生状况检查、税收检查和财务审计等。具体的办学理念、发展规划、招生和人事、课程教学、经费使用情况及教学科研等方面都不在政府管理的范围之内。另外, 美国政府实行准予注册兴办与鉴定认可分开的制度, 私立高校一旦获得特许状和许可证, 州政府便无权更改或吊销, 这为私人和团体办学创造了宽松的环境。
3.明晰的教育产权
产权制度是美国社会体系中的重要部分, 保护私有产权一直是美国立宪的一个最重要的原则。美国法律规定, 非营利性私立高校的所有权和管理权属于自我延续的董事会所有, 营利性高等教育机构对自有财产拥有排他性的使用权、自由的转让权和收入的独享权。属于私有教育机构的资产可以售卖给其他的个人或机构[7]。这些规定使得私立教育机构可以通过转让、抵押、入股和合作等形式在办学过程中获得充足的办学经费, 由于私立高校拥有自己的所有权, 办学者会有很大的办学自主权和安全性, 从而激发了办学者持续投资办学的热情。
(三) 广泛的经费支持
在私立高等教育的发展过程中, 美国政府在经费上给予了很多实质性的支持, 如提供补助金、贷款、税收减免等。政府在私立高校发展的过程中并不承担财政经费的义务, 但是通过直接和间接的经费支持, 政府能达到以下的目的: 1) 在一定程度上减轻私立高校的财政压力, 促使其更加关注学校发展和教学改革, 提高教学质量; 2) 减小私立高校特别是名牌私立高校学费的上涨程度, 促进教育机会的均等,同时通过一系列的资助或贷款政策帮助学生完成学业; 3) 通过制定获得资助的条件, 在一些方面对私立高校进行必要的约束和管理。政府在提供资助时总是会附加一定的条件, 使得这种资助模式对接受资助的学校既是一种激励, 也是一种约束[8]。
针对私立高等教育学费收取较公立大学高, 对于一般美国家庭而言, 全额负担学费存在困难这一问题, 政府采取了给予私立大学学生贷款的方法。多数私立大学的学生依靠贷款交纳大部分学费, 就业后逐步偿还。在美国教育部的4 000 多名雇员中, 专门从事与大学生贷款相关事宜的就有1 200 多人。随着学费的增加, 贷款的额度也在提高。从美国政府提供的财政支持中, 哈佛大学每年接受各种财政支持的学生在70%以上, 麻省理工学院接受财政支持的达75%, 美国联邦政府2003 年向大学生提供的财政资助达到670 亿美元[1] ( p.142) 。20 世纪90 年代, 为了减少在给予学生贷款的过程中出现的帐务风险,克林顿政府提出了“国家服务”计划, 即如果学生毕业后的收入不足以偿还贷款, 可以做两年的社会服务工作来抵债, 例如维持社会治安, 教学或为困难家庭服务等。这样以来, 对于希望上大学而又缺少经费的学生来说, 减少了日后偿还债务的顾虑, 同时政府也通过这一方式为社会提供了素质较高的工作服务队伍, 为银行的贷款助学计划减轻了风险。
三、慈善捐赠发展的内外因素
美国的慈善经济非常发达, 据统计, 美国现有慈善机构73 万多个, 这些机构在文化教育、儿童权益保护、消除贫困、社区改造等方面发挥着重要作用。美国《时代周刊》报道说: 2002 年, 美国人捐赠金额达到1 900 亿美元, 其中很大一部分流向了私立高校,促进了私立高校的进一步发展[9]。
(一) 宗教文化的影响
美国宗教文化对人们思想的渗透成为美国捐献文化形成的内因。在美国有89%的人信仰宗教, 其中以基督教的各种派别为主, 慈善活动是基督教所宣扬的一项道德上的义务。西方宗教不仅在美国人的精神生活里占统治地位, 而且还在美国人的社会生活中表现出广泛的渗透性。美国虽然坚决奉行私有制, 但美国宗教信仰者认为金钱财富等世俗最重要的东西, 其实都是上帝托管于个人而已, 并不永远属于自己, 因此最后要如数归还于上帝。这种宗教文化理念就是“取之社会, 还之社会”。另外, 在基督教传统中还有“富人原罪”的说法, 认为富人是“罪恶之人”, 要想进入天堂惟一的途径是将自己的全部财富捐献给穷人。受宗教思想的影响, 美国社会形成了一种谴责至死而守财不放的风气, 洛克菲勒也将他从事的慈善事业动力归因于自己对基督教根深蒂固的信仰[10]。基督教中的“利他主义”成为信教者慈善捐赠的价值动力。
(二) 税收政策的影响
美国政府制定的税务优惠政策则可视为捐赠文化形成的外因。美国法律鼓励公民对教育事业或其他公益事业的捐赠, 规定对这部分资金实行减免税政策。对富翁来说, 建立自己的慈善基金会或捐助善款可以合理避税, 还可以回报社会。另一方面, 美国从1916 年起开始征收联邦遗产税, 后来又征收相关的赠予税和隔代遗产转让税。美国法律规定, 捐赠的财富不在征收遗产税的范围之内, 现在有越来越多的人捐献股票股权, 这样, 他们在捐款的同时, 又可以免交资本增值税。“先纳税再分配”是美国遗产税最显著的特点, 法律规定, 遗产管理人或遗嘱执行人必须在原财产所有者死亡后9 个月内, 负责以现金的方式付清税款才能进行遗产分配。正是因为有了这样高额的遗产税收, 许多富翁都选择了在生前将个人财产以捐赠的形式给予社会, 通过这种方式来减少所留遗产的税率, 高额的遗产税政策得到了富翁的支持, 克林顿政府曾宣布在十年内废除遗产税,但却遭到120 多个最有钱富翁的反对, 他们认为纳税是一种义务, 征收遗产税不仅有利于促进公民向社会慈善机构捐赠, 更有利于平均社会财富。
(三) 传统文化观的影响
美国人的捐赠很多都受到了传统文化的影响,文化同宗教一样在美国人的思想和行为方式上起到了很大的作用。在美国的发展进程中, 美国人也形成了自己独特的文化观, 具有功利性和实用性, 崇尚个人主义和多元性的特点。其中“个人主义”成为美国文化观的核心, 同“利己主义”不同, 个人主义更强调独立性、创造性和自由发展, 不受或少受政府和社会的限制[11]。在这种文化背景下, 美国富翁都不愿意通过纳税的方式将个人财富交给政府支配, 而更愿意亲自或由其他社会精英来管理和分配自己的财富,使他们的财富发挥效用, 也更能体现社会公平。因此, 很多人都选择了用建立基金会的方式将少数人的财富通过一定的途径造福于公众利益。
(四) 财富价值观的影响
在美国, 商人常常被称为“社会赞助人”, 在他们看来, 个人的发展是和城市与公共事业发展密切相关的。在美国的传统价值观和创业观中, 大多数富翁都认为挣钱的目的是造福国家。他们十分崇尚自我创业, 个人奋斗, 通常都不把大额的遗产留给子孙,富翁们认为后代坐享其成会使他们失去经历属于自己成功和失败的机会, 抑制孩子的才能。而捐赠则有利于子女的成长、成才和社会的发展。在美国有许多积极向社会捐赠的慈善家, 如著名投资家沃伦·巴菲特, 在遗嘱中将个人财产的99%捐献给慈善事业, 用于为贫困学生提供奖学金。金融家索罗斯将财产全部捐献给美国的公益机构和教育机构。全球首富比尔·盖茨迄今为止已经向社会捐赠出了283 亿美元,并且在遗嘱中宣布身后把98%的财产捐赠给社会。美国人捐献的传统风尚不仅向慈善及公益事业做出极大贡献, 也大大推动了社会文明和进步。
四、内部管理体制的自主性与灵活性
美国私立高等教育灵活的管理体制和高度的决策自主性特征使得私立高校拥有很高的社会声誉,能更加吸引社会资金的大量流入, 拓宽了办学资金来源渠道, 提供了优越的制度环境。同时, 自筹资金的办学特点使其更具较强的自主发展能力, 保持了广泛的自治性。
(一) 董事会制度
美国殖民地时期学院董事会管理形式奠定了美国私立大学董事会决策, 校长行使行政权利和学校独立于政府控制的特点。董事会是私立大学主权和保障机制的集中体现, 董事会与政府机构没有关系,州政府没有任何权力直接干预学校的内部活动, 联邦政府虽然以间接方式为私立大学提供了一定的经费, 但不能委派任何人直接参与学校的管理, 董事会人员都是由拥有一定知名度和影响力的校外人士组成, 不能代表任何团体的利益。私立大学的董事会制度使得董事会成为学校资产的拥有者, 负责广泛募集资金并保证学校的资产用于教育目的[12]。另一方
面, 在董事会决策制度下, 私立高校对政策的制定、补充和修改都相对比较容易, 对某一政策的合理化审批, 只要校长提请董事会审议即可。和公立高校的审批制度相比较, 私立高校在内部运作和行动决策方面都享有更多的自由。
(二) 灵活的办学运行机制
由于美国私立高等教育在美国最先出现并成为整个教育系统的先导, 在办学观念和实践方面对于整个高等教育系统都有引导和指向作用。美国私立大学在诸如教学质量、教学方式、体系构成等管理形式的特殊性方面是公立大学所不能比拟的。私立大学与公立大学之间的竞争促使私立大学必须保持学术质量和教育管理的多样性, 这种压力又反过来对办学经费提出了更高的要求, 私立大学灵活的管理机制和独立性使得教学成本实现了多方分担的方式, 并不是完全转嫁到学生身上, 而是实现了经费来源的多元化。相对于公立高校, 私立高校不同的经费来源制度和控制管理形式使其具有较大的办学自治权, 能根据社会的需要不断调整教育结构, 专业课程设置等。同时, 可以把工作中心放置于提高教学质量上, 从而形成了良性循环的发展轨道。
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