外部制度环境建设与成人高等教育的发展

一、外部制度环境：成人高等教育发展的必要条件

“制度是社会系统的运行机制”。成人高等学校作为社会系统的子系统，它的发展同样也离不开制度的支撑和保障。科学合理的内部制度安排是成人高等学校工作正常运转和成教事业健康发展的重要条件。然而，制度安排总是在制度环境的框架中进行，制度环境决定和影响其他的制度安排。对于成人高等教育而言，外部制度环境是成人高等教育发展必不可少的条件。

社会经济基本制度作为经济基础，是成人高等教育发展的重要平台，成人高等教育改革和发展只能适应当时的社会经济基本制度，而不可能远离和超越它。计划经济体制下，成人高等学校只需要完成政府部门下达的计划指标，无需面向市场和社会办学。市场经济体制下，成人高等学校成为面向市场和社会办学的主体，从市场的多元需要和自身的实际出发，真正找准自己的发展定位和生存空间，并努力探索相应的办学模式和运行机制，从而不断提高办学层次和办学质量。

高等教育管理体制是影响成人高等教育发展的重要因素。在教育行政关系中，政府采取的是集权控制，成人高校是教育主管部门的附属机构，基本上没有多少自主权，其运行方式是一种服从模式，只须对政府和教育主管部门的计划负责，严重削弱了自身与经济、社会发展之间的联系。当成人高校与政府之间法律监督关系建立时，成人高校不再是政府的附属物，而是独立办学的、具有法人地位的实体，其内部的教学活动、科学研究、内部管理及与社会的联系都是自身职权范围内的事，政府对成人高校在方针、政策、法律规范方面予以控制。

法律制度健全与否是成人高等教育能否健康持续发展的重要保证。法律制度健全的根本标志是“法治社会”的形成，它要求任何主体的行为都必须受法律的调控和约束。就成人高等教育而言，需要建立健全完备的成人高等教育法，以及对政府行政行为具有约束力的法律法规。只有这样，成人高等教育才能实现健康持续的发展，否则，成人高等教育的发展只能是一种理想或空想。

二、成人高等教育外部制度环境存在的问题及其影响

1．法律制度不健全。尽管我国在《教育法》和《高等教育法》的有关条款中，对成人高等教育做出了相关规定，但是到目前为止，我国还没有一部完备的成人高等教育法，使成人高等教育的许多管理工作处于失去有效的监督制约、无法可依的状态中，导致了成人高等教育发展的主观随意性，降低了质量标准和要求。

2．市场机制不完善，缺少优胜劣汰。根据李晓西的《2003中国市场经济发展报告》的结论：中国2001年市场经济发展程度约为69%。这说明中国的市场经济还没有完全成熟，仍处于发展之中。在这种经济转型过渡时期，市场力量与政府+ 计划, 力量共同对成人高等教育的发展发挥着作用，而目前阶段，政府力量远远强于市场力量，即市场竞争机制对成人高等教育的办学者没有真正发挥出应有的调节作用。到目前为止，绝大多数成人高等学历教育属于官办体制，使其对内、外都缺乏竞争意识和发展意识。譬如，办学质量好的学校无法得到更多的招生计划，办学质量差的学校也没有减少招生计划。由于缺乏市场竞争意识，成人高等学校的办学质量往往得不到保证。

3．成人高等教育管理体制不顺。2000年以来，随着高等教育体制改革和人事制度改革的深入，从中央到地方专职进行成教管理的教育行政部门基本撤消，一些省教育厅撤消了成人教育办公室，变“集中”管理为“多头”管理，成教的管理部门有省招办、省自考办、省教育厅的发展规划处、高教处、学生处、学位办等，管理部门职能分散后变“专门化”，而各高校成人高等教育都实实在在地存在，于是，管理部门之间协调的问题、管理体制不顺的问题便显现出来，一定程度上造成了成教管理的松懈。

4．成人高等教育质量标准设置的不合理。1980年8月教育部在《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》中提出：“高等学校举办的函授教育和夜大学，要参照全日制高等学校同类专业水平。”此后，国家有关成人高等教育的一系列文件用几乎相同的语言反复强调这一质量要求，并把它推广到各层次、各类型的成人学历教育中，逐渐形成了我国成人高等教育的不成文的质量标准，即成人高等教育毕业生“必须达到”全日制普通学校“同层次、同类毕业生的相应水平”。于是，成人高等教育成了全日制普通高等教育的“复制品”，缺乏成人教育的特色。

5．人事制度改革不彻底，重“学历”轻“能力”现象仍很严重。当前，国内人事制度改革仍不彻底，人员聘任以学历为重的政策还未得到改善，重“学历”轻“能力”现象仍相当严重。这种人事、分配制度现状对于以“职后”教育为主的成人高等教育来说，造成了一定的负面影响，学员基本上是在职人员，不存在就业问题，只希望从速拿到文凭，以利于职务升迁和待遇提高，直接导致成人教育质量意识的淡化。

6．缺乏评估咨询中介机构。发达国家高等教育经验表明，政府与高等学校之间的中介缓冲机制为（成人）高等教育的发展提供了安全阀，维护了高校办学的自由与自治，同时保证了高等教育的质量与规范运作。由于我国市场经济的不成熟性，社会独立的评估咨询中介机构形成的条件还没有具备，导致成人高等教育的办学资格、办学条件和办学质量缺乏社会力量有效的调控，如对招生计划缺乏监控力度，致使有些热门专业的招生人数严重超出相应的办学能力。

三、优化成人高等教育外部制度环境的策略

1．建立健全成人高等教育法律法规。国家立法机关应认真开展调研，及早制定具有中国特色和时代特征的成人高等教育法律法规，进一步明确成人高等学校的权利和义务，明确成人高等教育的地位、培养目标、管理体制、经费投入比例、办学机制和办学方向等内容，从而使成人高等教育纳入法制化、科学化、规范化管理轨道，促进成人高等教育健康持续快速发展。

2．“重构”政府在市场经济和法制框架下的行为。“重构”政府的行为，关键在于依法重塑一个有限政府，强调“治理”而非“统治”，强调“依法监督”而非“行政命令”，使其不断加强和改进对成人高等教育的宏观监督管理，防止成人高等学校的不正当竞争行为和过分依赖市场力量导致成人高等教育公益性的“缺失”，并赋予成人高校充分的办学自主权，使其真正成为“面向社会依法自主办学，实行民主管理”的法人。政府行为的“重构”，只有在市场经济和法制框架下才能得以实现，因为在市场经济中，市场主体出现了多元化，分散决策比集中决策效率更高，而且各市场主体力量与政府力量的对比发生了变化，政府无力也没必要控制微观领域的事务，有限度地放权是政府明智的选择。

3．理顺成人高等教育管理体制。解决成人高等教育“多头”管理和协调不顺的问题，关键是要充分发挥教育主管部门的指导和协调作用。中央和各省教育主管部门应重新成立专门的成人高等教育管理机构，若暂时条件不成熟，应加快组建专门的指导委员会，明确职责，制订年度工作计划，有目的地指导和协调成人高教管理工作；建立各省成人高教督导机构，定期与不定期进行质量专项检查，为成人高教质量控制构建平台；要将政府行政管理和高校成人教育研究会的作用有机结合起来，充分发挥学会在参与决策和提供决策依据方面的作用。

4．培育和发展社会中介机构。中介机构是一个健康社会中不可或缺的媒介。在一个更加开放与民主的社会中，自治而规范的非正式组织的出现，将是更多人参与协助社会治理、梳理沟通各方矛盾、表达利益群体意愿的一种优化方式。在现代社会中，更多的公共空间与领域的产权界定将由自治的中介机构承担。时至今日，政府与高等学校（包括成人高校）之间的紧张关系以及政府在控制的权力领域里，仍然大量存留着本来应由中介机构承担的任务，这是一个已呼吁多年但成效甚微的问题，也是一个有待急需解决与开发的课题。我们相信，自治而规范的社会评价咨询中介机构将更加有利于促进成人高等教育事业的健康发展。

5．加快要素市场的改革。在现代市场经济发展过程中，生产、流通、分配与消费的各个再生产环节，都与要素市场中的资本、劳动力、技术、信息等要素资源的交易和配置紧密联系在一起。要素市场是现代市场体系的核心，没有要素市场的发展，不仅经济运行失去活力，而且最终会影响经济发展的水平和速度。成人高等教育要真正实现跨越式发展，必须建立在市场经济高度发展的基础之上，因为成人高等教育各种资源的配置离不开社会大市场这个环境。这就要求进一步加大培育和发展要素市场步伐，从而为成人高等教育发展提供基础和保证。

参考文献：

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[3]周罗庚.依法治国面临的深层次问题[J]《社会科学》，2001（2）.

[4]李晓西.”2003中国市场经济发展报告”[N] 中国经济时报，2003-04-15