关于促进义务教育均衡协调发展的调研报告

　　义务教育是国家必须予以保障的公益性事业,推进义务教育均衡发展,对调节不同群体的利益关系,构建和谐社会具有重要意义。本调研通过总结广东省近年来促进义务教育均衡协调发展的成功经验和做法,分析遇到的问题和困难,提出全面推进义务教育均衡发展对策以期为各地加快义务教育均衡协调发展提供借鉴和参考。

　　一、广东省近年来义务教育均衡协调发展现状

进入新世纪以来,广东省委、省政府以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,适应广东人民群众对教育的新需求,把发展农村义务教育,推进义务教育均衡发展,作为建设社会主义新农村、构建和谐广东的重要内容,强化政府职责,全面推进了义务教育的均衡协调发展。

(一) 改善农村义务教育办学条件,全面推进规范化学校建设

近几年来,省财政不断加大农村基础教育投入,改善农村义务教育的办学条件,促进义务教育均衡发展。2001 —2005 年,省财政安排1815 亿元支持经济东西两翼和粤北山区开展中小学布局调整,新建、扩建、改造布局调整项目学校1827 所。2002 —2004 年安排9155 亿元,改造山区老区小学3548 所。2003 年拨出2013 亿元帮助解决农村义务教育欠债。2003 —2007 年,省财政每年安排1亿元用于农村义务教育学校生活设施建设。农村税费改革后,省财政每年安排的税费改革转移支付资金用于教育的经费1018 亿元。2003 —2007年,省级财政对农村基础教育的投入将会超过120 亿,农村基础教育办学条件得到了很大的改善。2005 年,小学生均校舍面积6122 平方米,中学生均校舍面积9191 平方米,比2000 年分别增加0187 和1197 平方米。

(二) 认真解决农村儿童和流动儿童入学问题,保障每个儿童公平受教育的权利

2001 年秋季,我省建立了农村困难家庭子女免收义务教育阶段书杂费制度,2002 年至2006年,省财政共安排了“两免一补”专项补助资金20128 亿元,全省每年有103 万困难学生获得资助,占全省农村义务教育学生的1318 %。2005 年在16 个扶贫开发重点县开展农村免费义务教育试点。2006 年秋季开学起在全国率先全面实施农村免费义务教育,全省1026 多万学生享受免费义务教育,其中初中695 万人,小学331 万人,约占全省义务教育学生的三分之二,全省农民负担每年约减轻33151 亿元,其中省财政负担22180亿元,市、县(市、区) 财政负担10171 亿元。我省高度关注和重视进城务工农民子女接受义务教育的工作,坚持“由流入地政府负责,公办学校接纳为主”的原则,采取多种途径和办法解决问题。2006 年,全省有206 万适龄流动人口子女在中小学上学;比2005 年增加26 万人,占全省义务教育阶段学生总数的13146 %。

(三) 开展对口帮扶活动、实行城乡教育连动计划,实现各区域、人群的共同发展

2001 年,广东省建立了对口扶贫制度,加强珠江三角洲等经济发达地区对口扶持我省贫困地区教育的力度。2002 —2004 年,珠江三角洲各市援助1109 亿元改造364 所山区老区小学,派出骨干教师支教,还捐赠了大量教育教学设备,市对市、县对县、学校对学校,结对帮扶。

(四) 实施教育信息化工程,特别是实施农村

中小学现代化远程教育工程,实现信息共享我省创新“卖方信贷”机制,所有初中和乡镇中心小学以上的学校已基本完成“一机两语”教育装备工作。2005 年,全省中小学拥有可供教学使用的计算机7918 万台,中小学计算机生机比为19∶1 ;全省计算机室14222 间,语言实验室6261 间。基础教育网络建设走在全国的前列,2006 年,基础教育专网已经基本与全省市县教育局实现连通,初中和小学专网建设完成率分别为6216 %和2214 %。同时加快基础教育教学资源库建设,为全省中小学尤其是农村山区中小学的师生提供免费充足的网上教学资源。教育信息化工程正在从城市推向农村,为实现教育公平奠定了坚实基础。

近几年来,我省在促进义务教育均衡发展方面采取了一系列措施,取得了巨大成效,九年义务教育的各项指标得到进一步巩固,办学规模不断扩大,有效缓解了人民群众对教育的迫切需求。2005 年,全省义务教育在校生1529173 万人(含非户籍人口子女,比2000 年增加210164 万人) ,其中小学1067103 万人、初中46217 万人(分别比2000 年增加13711 万人、74154 万人) ;学龄儿童入学率达99168 % ,五年保留率100 %;初中毛入学率100 % ,三年保留率93114 % ,比2000 年提高了4179 个百分点。农村基础教育办学条件得到了很大的改善,初步扭转了城乡之间、珠三角和东西两翼、粤北山区之间基础教育差距进一步扩大的局面。全省农村中小学的教学用房基本实现楼房化,学校办学条件得到较好的改善。总体上看,近几年我省农村与城镇义务教育差距进一步扩大的局面已经扭转,正在朝着均衡的方向发展。

　　二、广东推进义务教育均衡发展存在的主要问题及原因

虽然广东在促进义务教育均衡发展方面采取了得力措施,但由于我国仍处于社会主义初级阶段,各地经济社会发展不平衡,城乡二元结构矛盾突出,公共财政体制不健全等因素,我省义务教育发展不均衡的问题仍然存在。具体表现在以下几个方面:

(一) 珠江三角洲、东西两翼、粤北山区三个区域义务教育事业发展的水平差异明显珠江三角洲人口只占全省35 %的比例,教育经费所占比例却很大。2001 年全省教育总收入中,珠三角7 市占50 % ,北部山区7 市占17 % ,东西两翼7 市占20 %;预算内教育经费中,珠三角占53 % , 北部山区占17 % , 东西两翼占17 %。2005 年总收入分布比例调整为51195 %、15129 %、17162 % ,预算内教育经费分布比例为53186 %、16145 %、15196 %。从人均教育经费看,2004 年全省人均教育经费最高的是东莞市人均教育经费支出为2529 元,人均财政性教育经费为1721 元,人均预算内教育经费为1545 元。而揭阳市同类指标分别为310 元、169 元、164 元,分别是东莞市的1/ 8、1/ 10 、1/ 9。

教学基础设施差别大。在珠三角地区和大中城市,学校校舍充足,教学生活设施完善,电脑、图书、音乐等功能室配置齐全。但在东西两翼和北部山区,部分学校校舍不足的问题还比较突出。在一些山区,教学装备仍然简陋,难以满足基本的教学要求。师资条件差别大。由于地区发展的差异,各地教师素质相差较大,人才相对集中在珠三角地区,由于教师生活福利待遇较高,人才引进容易,教师队伍业务素质比较高,而在东西两翼和北部山区,教师骨干外流情况十分普遍。许多农村学校聘请“工资低、学历低、素质低”的代课人员,顶替公办教师上课。

(二) 城乡间义务教育存在较大差异

从办学条件上看,城市示范性中小学在得到政府的经费投入倾斜的基础上,还通过招收借读生、择校生,收取借读费、赞助费,加强了自身的造血机能。而农村乡镇以下的村小和教学点,办学条件相对十分艰苦。城乡教师待遇和整体素质也存在不小的差异。农村学校教师待遇偏低、生活条件艰苦。如一些山区县农村小学教师月平均工资仅1200 元,中学约2000 元;代课教师仅400 元;多数县(市、区) 教师的岗位津贴没有落实,教师的社会养老保险和医疗保险还没有完全得到落实。

(三) 区域内学校差异明显,部分学校差异越来越大

由于隶属关系造成的学校等级现象仍然存在,由于财力和投入的不同,存在着从市直属学校到县直属学校再到乡镇的中小学的层级差距,而且随着时间的发展, “马太效应”日渐突出。

(四) 社会群体间存在义务教育差异,贫困人群和流动人口子女教育仍然薄弱

尽管法律规定了公平的受教育权利,但事实上不同社会阶层享受着不同的教育资源。在城市居民和农民、流动人口之间都存在着巨大的差异,尤其是城市中的流动人口的子女就学缺乏正常、稳定的经费来源,随着父母流动容易中断学业,对于外来人口较多的珠三角城市政府的地方财政压力也比较大。

造成教育资源配置不均衡的主要原因有三个。一是区域经济的不均衡发展,这是造成区域教育不均衡发展的根本原因。改革开放以来,我省经济总体上取得巨大发展,但地区间发展不平衡的现象也愈加突出。2004 年,珠三角以占全省人口35 %的比例,全省面积23 %的比例,集中了全省78 %的经济总量和85 %的税收。而人口占全省65 %的东西两翼与粤北山区仅创造了占全省GDP 的22 %、税收收入的15 % ,粤北山区和东西两翼的人均GDP 仅是珠三角的1/ 5 和1/ 7。二是长期以来城乡二元结构造成的农村教育被边缘化。长期以来,政府对城市和农村的投入是不均等的,农村学校的建设主要是靠县、乡镇和农民筹资筹工解决。由于县和乡镇缺乏财政收入,农民收入不稳定、不平衡,筹资建设出现诸多困难。从而造成了现实中城乡教育不均衡。三是区域内学校投入不均衡。改革开放初,在经济实力不强的情况下,只能集中财力办好一些重点学校,而这样就人为地导致了学校间的巨大差距,加速了优质教育资源的向上集中。

　　三、对促进广东义务教育均衡协调发展的对策和建议

(一) 认真贯彻新《义务教育法》,明确政府职责,健全公共财政体制,积极推进义务教育均衡发展

义务教育是我国法律规定的基本公共物品,保障全体社会成员对基本公共物品最低程度的需要,并尽可能做到平等,实现义务教育均衡发展对构建和谐社会具有重要意义。要认真贯彻落实新《义务教育法》,切实承担政府职责,建立健全农村免费义务教育保障机制,做到保证预算内教育经费的增长高于财政性收入的增长。要逐步调整优化财政支出结构,加大中央与省级政府分担义务教育经费投入责任和份额,提高中央和省级财政对农村义务教育经费的统筹比例,逐步建立以中央和省为主面向全社会的分担义务教育经费的公共财政体制。在制定政策过程中,应最大限度地整合和平衡各区域、各阶层、各群体不同的利益诉求,保证绝大多数社会成员的需要和利益得到切实反映,更加公平地分配国家的公共教育资源,减少教育不公平现象。应逐步消解城乡二元结构,对义务教育这一公共资源实行城乡统筹安排,统一配置。建立健全义务教育经费投入和使用监管制度。财政预算内拨付的义务教育经费纳入专户核算和管理,封闭运行,专款专用。加强监察和审计,决不允许任何单位和部门以任何理由克扣、挪用、截留、抵顶、浪费义务教育经费。各级人大常委会要依法加强对义务教育经费投入和使用的检查监督。

(二) 积极推进义务教育规范化学校建设,按规范化标准的要求进行校舍建设、设施设备和师资力量配置

贯彻落实新颁布的《义务教育法》,不仅要保证每个孩子享有平等的义务教育权力,同时也要享有平等的义务教育的条件。因此,必须办好每一所中小学,加快消除现有大班额现象,防止出现新的“麻雀学校”和大班额情况,使每一所中小学拥有大体均衡的物质条件和师资队伍,促进各类学校共同、协调发展。我省应当特别注重对经济欠发达的东西两翼和粤北山区薄弱学校的扶持,加大对农村学校的扶持力度,努力缩小义务教育地区间、学校间的差距。将规范化、均衡化有关指标纳入教育强市、强县(市、区) 、强镇和县级党政主要领导基础教育工作实绩考核督导评估指标体系,力争“十一五”全省所有中小学达到规范化建设标准。严禁义务教育择校行为,完善小学入学和小学升初中的就近免试入学制度,规范义务教育阶段公办校学位分配工作,保证义务教育阶段学校生源质量的基本均衡。

(三) 加强师资队伍建设,实现师资配置的均衡

1、加强中小学编制管理并加快解决代课人员问题。根据目前城乡义务教育的教学状况,应根据国家有关的编制标准和规定,建立动态管理、定期调整的中小学编制管理制度。增加山区县(区)教师的编制,优先保证农村中小学教师编制的基本需要。坚决纠正有编不进、以代课人员顶替编内教师的现象。

2、逐步提高农村中小学教师待遇。教师工关于促进义务教育均衡协调发展的调研报告资、福利待遇要纳入省级以上财政预算,并享受当地政府出台的教师岗位津贴、补贴政策,在地级范围内实现教师工资待遇一致,逐步实现全省范围内一致。同时,建立农村中小学教师、贫困地区、少数民族地区教师的岗位津贴制度,鼓励教师到农村、到艰苦地区任教;建立和完善农村中小学教师社会保障制度,依法为教师办理医疗、养老等各种社会保险。

3、加强师范院校和师范专业建设,着力为山区农村培养师资力量。为鼓励高校毕业生到农村基层中小学任教,建议采取优惠的政策措施,如免费、减费等,面向农村地区生源实行定向招生,学生毕业后到当地农村中小学任教。应积极鼓励和规划有条件的高等院校、师范院校和职业技术院校大力培养专科师范学生,毕业后安排到农村中小学任教。通过各种途径鼓励高等院校毕业生和其他优秀人才到贫困地区、农村地区和少数民族地区的中小学任教,建功立业。

要重视发展中小学教师继续教育。不断加大对普通学校尤其是农村学校教师的培训经费投入。要整合全省和地方的教育专家资源。组织教育专家定期到农村中小学进行业务指导,争取把最先进的教育理念、最有效的教育技术及时地传播到广大农村学校。

4、发挥省内高等教育在促进教育均衡发展中的作用。在我国有些省份倡导一所大学支援一个贫困县的教育的做法值得借鉴。贫困县可作为大学的实验实习基地、科研基地;高校可以帮助贫困县培养、培训教师,提供新观念、新知识、新思想和最新研究成果,指导农村教育实践,也可以定向为山区农村培养高质量的各学科教师。

(四) 创造条件,努力解决贫困人群、流动人口子女和特殊儿童受教育机会均等的问题

1、坚持实行义务教育阶段“两免一补”政策,在全面推进全省农村免费义务教育后,对城乡困难群体必须仍然坚持“两免一补”政策,并逐步扩大“两免一补”学生范围,提高“两免一补”学生的补助标准,采取措施解决农村学校寄宿生特别是少数民族学生的生活困难问题。

2、认真解决非户籍常住人口子女与户籍人口子女义务教育机会、条件差距问题。国务院已经颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》,应结合实际认真贯彻落实文件精神。根据广东省实际,提出如下建议:

(1) 首先必须规范非户籍常住人口的管理。

面临日益加剧的外来人口形势,必须根据国家有关政策,加快改革健全和完善户籍管理制度和非户籍常住人口的管理办法,为解决户籍管理和非户籍常住人口子女教育问题提供可靠的法制保障。从广东实际情况看,适当提高户籍进入门坎,有利于对过快膨胀的外来人口实施控制,以防止拉美“陷阱”的发生。制定和完善对非户籍人口或暂住人口的管理和服务办法,包括对暂住人口的义务教育管理和服务的政策,促进非户籍人口子女义务教育落实,这样既有利于非户籍人口子女义务教育,又有利于城市化进程健康顺利进行。

(2) 坚持按照管理以流入地政府为主、接受入学以全日制公办中小学为主的原则,采取多种形式,逐步解决非户籍人口子女教育。义务教育是关系国民素质的基本教育,是政府的主要责任和义务。政府应把非户籍人口子女教育纳入国民经济社会事业发展规划,统筹规划建设和安排,教育行政部门制定具体政策,保障非户籍人口子女义务教育的落实。鉴于目前流动人口的形势和公办学位不足,应允许和扶持有条件的民办中小学,按国家标准办成公益性规范性学校,补充非户籍人口子女义务教育。

(3) 鉴于流入地政府承担着对非户籍人口子女义务教育的责任和经费负担,建议中央和省级政府设立非户籍学生义务教育专项资金,对非户籍常住人口子女入学较多的市、县(市区) 、给予适当的经费补助。

(五) 实施中小学现代化远程教育工程,充分利用“校校通”平台,建立并完善优质教育资源信息共享机制

通过现代信息技术和网络,把最先进的教育理念,教育内容、教育方法传播到偏僻的乡村。省、市、县教育研究部门都应建立教育资源网,以教育资源库的形式丰富有效的教育资源,为农村学校教育提供资源共享的平台,以帮助和促进农村教师提高教育教学水平,也使农村教师和孩子能有接受最新信息的机会。除信息资源之外,城市的教育基地如博物馆、展览馆等社会教育资源也应做到城乡一体化,在城乡之间、校际之间实现共享,以发挥优质教育资源最大的社会效益,努力缩小城乡教育差距。