论我国高等教育评估面临的十大挑战

　　随着我国高等教育管理体制的转变,我国高等教育评估机构开始逐步发展起来,这些机构的成立使教育评估的作用得到了充分的发挥,也有力地推动了高等教育体制改革的发展。然而,在新旧教育体制转轨的过程中,这些机构在实际运作当中都面临着不同程度的挑战,这些挑战包括高等教育评估机构缺少相关政策法规保障、评估体制不健全、机构定位不清、运行机制单一、市场供给不足、评估行业规范缺乏、评估经费不稳定、评估方式亟需创新、机构权威性不强以及理论研究滞后等方面。

　　一、评估缺乏法规保障

在某种意义上说,依法评估是高等教育评估机构存在的必要条件,法的规范对于评估的管理者(评估的委托者) 和实施者(评估的实施者) 同样重要,法可以保障双方各自的权力,同时也规范双方各自的责任和义务。对于管理者而言,法的意义不仅在于限定管理权限,规定该管的和不该管的,而更重要的是可以规范管理行为,防止和避免管理过程中过多的主观干预、顾此失彼,强化管理的合理性和有效性。因此,建立一套科学的、完善的高等教育法律、法规体系,是建立高等教育评估制度的重要环节。

完善高等教育评估法规体系,必须解决好五个方面问题:一是为什么评估,即解决好教育评估的作用和地位问题。二是评估什么。三是如何评估,即解决好“谁来评”的问题。四是如何有效地实施评估,即解决好“怎样评”的问题。五是评估的结果如何。对于第一问题,我国多个政策法规文件中都有描述。《教育法》明确规定:“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”《中共中央关于教育体制改革的决定》指出:“国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评价,对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重大支持,办得不好的学校要整顿以至停办。”特别是1990 年10 月国家教委发布的《普通高等学校教育评估暂行规定》,对高等教育评价的目的与作用、基本形式、组织和程序以及某些政策都作出规定。这是新中国成立以来我国第一个关于高等教育评估的行政法规性专门文件。

随着我国经济体制改革的进一步的深入和我国市场经济的建立,我国的高等教育评估形势发生了很大变化。首先,在管理体制上,建立了中央和地方两级管理以地方统筹为主,政府统筹规划、宏观管理,学校面向社会自主办学的新体制,一大批民办高校也蓬勃发展起来。其次,评估主体从一元走向多元,政府不再是唯一的评估主体,一些评估的专门机构和社会团体开始对高校进行评估。这些形势的变化使得1990 年出台的《普通高等学校教育评估暂行规定》显得计划色彩太浓而不合时宜了。

从教育评估机构的实际运作来看,因为缺少相应的政策法规来规定委托方和评估机构双方的权利和义务,评估机构受到了委托者诸多的干预,造成了评估的三个方面“欠独立”:研制评价指标体系欠独立,评价过程欠独立,评价结果欠独立。三个方面都受到行政部门的干扰和介入。

　　二、评估体制不健全。

“体制”一词, 《辞海》释义为一定社会的机构、机制或组织结构。管理体制就是指在某管理系统内部围绕权利的划分和运行而形成的机构体系与制度。管理体制的核心问题是权力的划分与职能的运行。我国高等教育评估体制作为一个国家高等教育管理制度的组成部分,与国家的高等教育行政体制有着天然的联系,其表现形式是不同类型和层次的评估机构以及规范这些机构运作和发展的制度体系。评估体制的状态和变化在一定程度上决定着评估活动的质量和效果。

当前,我国高等教育评估体制不健全表现在两个方面:一是机构不健全,二是管理体系不健全。机构不健全是指我国尚没有形成高等教育评估组织机构网络,表现为高等教育评估机构网络不健全。目前,全国只有江苏、上海、广东、云南、辽宁、山东、江西、浙江等省市成立了专门的教育评估机构,大部分省市尚没有专门的教育评估机构。从国家来看,有三个和评估有关的机构:一个是教育部高教司评估处,是行政机关;另两个是教育部高等教育教学评估中心和教育部学位与研究生教育发展中心,是教育部的直属事业单位,是教育部高等教育评估的专职机构。两个评估机构之间各自在自己管辖范围内开展评估。管理体制不健全是指各省市专门的教育评估机构不像

教育行政体制那样上下都有相关部门,由于缺少自己的管理体系,本身感觉自己“上不着天下不着地”。“上不着天”指上面缺乏管理部门, “下不着地”是感觉很“悬”,缺乏依附感,自感势单力薄,迫切地希望有一种组织归属感。管理体制不健全,从高校的角度来讲,评估似乎谁都可以来评,缺乏评估的行业门槛;评估缺乏统筹,形成了“上面一根针,下面千条线”,出现了高校应付评估的局面。因此,教育部“两个中心”应协调好各自的职责范围,理顺关系,加强对地方评估机构的协调和服务;教育部评估处作为国家教育评估的行政部门,应承担高等教育评估政策制定、实施对评估机构的审查、对教育评估质量监督以及评估纠纷的调解与仲裁等职责。国外的评估体制值得我们借鉴。例如美国既有许多全国性和地区性的高等院校鉴定机构,又有高等院校专业认可鉴定机构,但是它们都接受美国中学后教育鉴定委员会(COPA)管理。COPA 是美国高等教育评价民间组织的最高机构,拥有审查全国性和地区性的高等院校认可鉴定机构、高等院校专业认可鉴定机构的权力,每年公布一次所承认的鉴定机构名单。官方高等教育评价管理的最高机构是联邦教育部的“资格与机构评价办公室”。它每年对全国高等院校和高等院校专业认可鉴定机构进行审查,然后公布它所承认的鉴定机构名单。全国任何一个鉴定机构,都必须得到以上两个机构的承认才具有权威性,才能得到整个社会的承认。

　　三、评估机构定位不清

世界各国的高等教育评估机构一般来讲有三种类型:若以评估机构的组织定位来区别,大体可分为中央集权型(官方型) ,如法国评估委员会的评估直接对总统负责,这种模式流行于西欧大陆;民间型,如美国,其评估主要由行业协会和地区性院校协会进行,扮演着行业质量控制的角色,在北美较流行;半官半民型,是以英国为代表的半官方评估机构模式,主要流行于英联邦国家,不仅承担教育质量控制职能,而且承担高等教育财政拨款或为政府分配高等教育经费提供咨询的职能,受政府的影响较大。

从类型看,我国现有的高等教育评估机构也可分为三种类型:一种是官办型,有专职人员和经费,隶属省(市) 教育厅(教委) 直属事业单位,如教育部高等教育教学评估中心,江苏、上海、广东、辽宁等评估机构;二是半官半民型,无专门的评估人员,评估人员依靠高校的学术研究机构,教育行政管理部门将评估职能挂靠在这些学术研究机构,借助于高校的力量开展评估,如云南、山东等省评估机构;三是民间型,评估机构是向工商注册的民间非企业单位,如江西省高等教育评估事务所。从发展的角度看,这些机构将来如何定位,特别是随着教育体制改革的深入,事业单位的改革已提上日程,这些机构何去何从,是一个重大的问题。从目前情况来看,这些评估机构依附于政府生存,从功能看,是行政管理的工具。从理论上分析,评估机构存在着角色定位不清和评估价值不清的问题,如评估从角色定位上应该是官办、社会中介还是纯民间机构? 评估机构应该为谁服务? 评估应该满足谁的需要? 等等。

　　四、运行机制不畅通

教育评估机构成立的初衷,一方面是为了使政府对高校的直接管理变为以评估等手段的间接管理,扩大高校面向市场办学的自主权,使高校成为自主办学的主体;另一方面是为了实现政府对评估的统筹管理,提高教育评估的质量和水平。然而,现实实施过程中存在两个问题:一是缺少相应的政策法规支撑,政策法规没有解决“由谁来评估”的问题,法规没有给评估机构适当的地位和职责,前面已阐述。二是评估职责和行政业务处室职能存在冲突,评估的过程实际上是一个分权的过程,把本来是行政业务处室的权利分给评估机构,这个过程是痛苦的。从实际运作来看,评估有两种运作模式:授权式和委托式。官办型评估机构一般是授权式,即评估机构专门实施评估,行政部门负责评估项目的立项和评估结果的使用。但行政部门为了自己部门利益对评估过程实行干预(评估方案的干预、评估指标体系的干预、评估组成人员的干预以及对评估结果的干预) ,使评估欠独立,所造成的直接后果是很难保证评估客观、公正、科学地实施。半官半民型评估机构和民间型评估机构一般采用的是委托式,由于是委托式评估,所谓“端人家的碗,服人家管”,评估机构更没有独立性可言,更是要接受委托方的一切要求。此时,评估机构是行政管理部门的代言人和工具。

　　五、评估市场供给不足

党的十四大明确提出,建立社会主义市场经济体制,就是使市场在社会主义宏观调控下对资源配置起基础性作用,市场是配置资源的一种方式。教育评估有没有市场,谁应该为教育评估埋单? 从教育评估的功能来看,评估具有激励、鉴定、导向等功能,从高等教育评估价值主体来看,评估主要有三个需求主体,政府、社会和高校,它们是高等教育评估的产生动力,也是评估的消费者市场。政府通过评估实施对高校的管理,社会通过评估可鉴定学校的办学水平,高校通过评估可不断提高办学水平,评估机构通过评估活动来满足不同消费者的需求,正是这种供给与需求的互动关系推动着评估的发展。

从我国的现实情况来看,目前的评估市场是由政府刺激形成的,政府为了保证高等教育质量,加强对高校的管理,制定有关政策要求高校必须参加评估,对高校来讲,是“要我评,不是我要评”。从社会角度来讲,高校办学水平尚没有真正和市场接轨,高等教育评估的效益还不能在市场中得到体现,从这个意义上,政府是教育评估的最大客户、最大埋单者,换言之,政府是评估资源最大控制者,单一资源供应造成评估市场供给不足,评估机构实际上无法面向市场生存,现实情况是现有的评估机构不得不依靠政府生存。

　　六、评估经费不稳定

我国现有各种类型的评估机构都面临着评估经费不稳定的问题。官方型的评估机构随着事业单位改革的深入要走向市场,而目前国内尚没有形成评估市场,评估项目来源是接受政府委托的,由于评估项目不稳定,评估机构时时感受到经费短缺的压力;而民间型的评估机构的评估经费更是完全依靠评估项目收费或评估项目的专项经费而生存,感受到经费方面的压力更大。

由于经费的不稳定,影响了评估机构的可持续健康发展,评估机构很难形成对机构的发展规划,很难把评估当成一种事业来做;经费不稳定,影响了评估从业人员的业务水平提高;经费不稳定,也影响了评估专家队伍的质量和稳定。

　　七、评估方式亟需创新

评估是在收集信息基础上的一种价值判断,信息收集是教育评估的基础性工作,目前评估信息的收集仍然是传统、手工式的,信息收集和统计任务十分繁重,这和现代信息技术快速发展是不相适应的。教育评估如何从静态的评估向动态的评估转变? 信息收集和处理上如何充分利用现代信息技术? 这些都要求评估机构跟上时代发展的步伐,在评估技术手段上有所创新。而目前在评估模式上,存在程式化、千篇一律的现象,没有根据评估对象的不同、评估要求采取不同的评估模式,缺乏创新;在专家队伍的聘请上,社会人员参与度不够;在评估结果的处理上,存在社会透明度不够等问题。

　　八、评估行业无规范

行业自律性管理是行业走向成熟的标志,目前我国高等教育评估没有行业管理组织,更谈不上有行业规范。无行业规范,必然造成高等教育评估行业的混乱。这种混乱表现在以下几个方面:一是评估主体混乱。评估政出多门,谁都可以评估。二是评估价值导向混乱。由于评估政出多门,各部门为了自己部门利益,出现了有多少种评估,便有多少种评估方案,也便有多少种评估价值导向的倾向。三是评估程序上的混乱。这种程序上的混乱,一方面表现为评估内部自身没有固定程序,出现了一些评估在程序上随意性较强的现象;另一方面表现为评估接待方面无固定的程序,出现了高标准、超规格、攀比接待的现象。四是评估填报数据混乱。由于评估多而滥,出现了高校应付评估的现象,为迎合评估,评估填报数据混乱,甚至出现造假。所以填报数据亟需核查和认证。

高等教育评估行业规范应包括:制定评估机构准入条件、统一执业标准、统一服务规范;加强评估人员执业资格考试和认定;实行评估人员的注册管理和评估人员的后续培训;制定评估执业准则;建立评估行业职业道德规范;完善评估纠纷的调解与仲裁制度;等等。实现评估行业的规范管理,不仅有利于管理部门对评估行业进行科学、规范的管理,而且有利于评估机构信息沟通和合作交流,促进高等教育评估的健康有序发展。

　　九、机构权威性不强

评估法规不健全,造成评估的政事不分;行政部门对评估的过多干扰,评估市场的不成熟,评估机构不得不依靠政府生存,这些都影响评估机构的独立生存。评估机构不独立,使其难以对评估结果负责。评估机构定位不清,出现了多样性的评估机构;评估无规范,造成了评估行业混乱,影响了评估的社会诚信度;经费短缺使之无法对从业人员实施培训、评估方式单一以及个别从业人员素质低下等诸多因素造成了评估水平参差不齐,质量不高。上述种种因素又影响了评估结果的信度和效度,影响了社会对评估机构的认可,也影响评估机构的权威性,造成了评估机构在社会上权威性不强。

　　十、评估理论研究滞后

教育评估作为一种价值判断,是人们对教育实践活动的一种认识。马克思主义认为:认识过程中两个阶段的特性,在低级阶段,认识表现为感性认识,在高级阶段,认识表现为理性认识,感性认识和理性认识的性质不同,但又不是互相分离的。实践证明:感性认识的世界,我们未必真正理解和把握它,只有理解了的东西才更深刻地感觉它。感觉只解决现象问题,理论才解决本质问题。列宁说得好, “没有革命的理论,就没有革命的运动”,可以说,目前我国高等教育评估实践是丰富多彩的,但理论的研究是匮乏的,丰富的实践亟需理论上的指导。我国目前的高等教育评估理论基本是从国外移植过来,主要是宣传、介绍国外评估的理论和方法,未形成具有中国特色的高教评估理论体系,更谈不上高教评估理论研究的超前性。因此,高等教育评估机构目前缺少足够的理论指导也是它面临一大重要挑战。例如,我国应建立什么样的适合我国国情的高等教育评估体制、如何将复杂的教育现象进行量化、教育评估目标与指标体系如何做到科学统一、如何把握定性与定量之间的关系问题、教育评估的基本过程及基本原理是什么等一些问题,都是我国教育评估实践中亟待填补的理论空白。