从法学视角审视高考招生制度与高等教育平等

    教育要发挥促进社会平等的功能，必须以自身的平等为前提。在现代民主社会，教育平等已成为教育现代化的基本价值取向，成为世界各国教育立法和政策的基本出发点。高等教育平等是教育平等在高等教育领域的要求。近年来，我国高考招生制度的平等性引起了不少争议、

    一、教育平等与高等教育平等

    教育平等是平等和民主理念逐步进人教育领域的必然要求，经历了一个从理想到实践逐步发展的历程。现在，各国一般都规定了公民享有平等接受教育的权利;但由于基础教育和非一基础教育的性质差异，教育平等在这两个领域有不同要求。由于基础教育是个人生存和发展最基本的不可或缺的需求，各国一般都规定了实行一定年限的义务教育制度，由国家保证每个公民都能够平等接受基础教育。而在非基础教育包括高等教育领域，由于教育资源的有限性和需求的J~泛性，且这种教育并非个人生存和发展最基本的不可或缺的需求，各国一般规定按照一定的标准通过竞争来平等地向人们开放。因此，高等教育平等则主要是指高等教育机会平等。我国加人的有关国际人权公约及制定的国内立法对教育平等及高等教育平等曾作出规定。

    我国1997年签署并于2001年审议批准的联合国人权公约之《经济、社会、文化权利国际公约》第13条规定:“一、本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利……_二二、本公约缔约各国认为，为了充分实现这一权利起见:(甲)初等教育应属义务性质并一律免费;(乙)各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费;(丙)高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费……”可见，我国加人的国际人权公约对教育平等作出了明确要求，体现在高等教育中，就是要求高等教育应根据成绩，而非根据其它的标准，以一切适当方法对一切人平等开放。

    从我国立法来看，《中华人民共和国教育法》第9条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”第36条规定:“受教育者在人学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”尽管《中华人民共和国高等教育法》没有明确规定高等教育平等的内容，但由于该法是我国教育领域的基本法，所以高等教育领域仍然应贯彻上述有关教育平等的规定，即公民依法享有平等的接受高等教育的机会。

    二、高等教育平等视野下的我国现行高考招生制度

    高考招生制度关系着公民能否平等地接受高等教育，关系着高等教育平等能否将法律的规定变为现实，但我国现行高考招生制度引起了不少争议、在我国现行高考招生制度中，争议最多的莫过于教育部规定的分省定额划线录取制度，这种制度的问题直观地体现在高考分数线上。2001年高考之后，各省市相继公布高考录取分数线，各地差距之大引人注目。其中，山东省是录取分数线最高的地区之一，重点线文科580分，理科607分;北京则是最低的地区之一，重点线文科454分，理科488分，两者差距高达百余分。分数差异的结果是:在北京、上海能够上重点大学的分数，在其它一些省市连一般高校都不能人围;一些省市录取的比例很高，另外一些省市的录取比例却很低。

    从法律的角度来看，人们对分省定额招生录取制度的批判不无合理之处。如上所述，高等教育平等要求高等教育根据个人的成绩差别平等地对所有人开放。也就是说，在高考招生中，我们只能根据成绩而不能根据其它标准来招录学生，高等教育应该向所有人平等开放，而不能对不同省市的人不平等开放。在我国现行高考制度下，全国考生虽然统一参加考试，但录取中却分省定额，导致各省市录取分数线畸高畸低，录取率也因地而异，这实际上对不同省市的人适用了不同的录取标准，高等教育并未完全根据成绩对全国所有人平等开放。这不符合国际人权公约的规定及我国教育立法的要求，违反了高等教育平等原则。

    有一种观点认为，我国高等学校地域分布的不均衡导致高等教育入学机会的不公平，学生出生的地域在很大程度上决定接受高等教育机会的大小，只能靠发展来解决高等教育平等问题。[1]笔者认为，这种观点把高等教育人学机会的不公平完全归咎于高等学校地域不均衡布局是不恰当的，认为只能靠发展来解决高等教育平等问题更是回避问题。因为高等教育不均衡的布局，虽然事实上可能会给不同地方-的人带来不同的教育机会，但高等教育人学机会不公平的根源还是上述招生制度的因素。我们应该在全国范围内贯彻高等教育机会平等原则，从制度上保证所有人平等接受高等教育的权利，而不能无视教育立法关于高等教育平等的要求，空谈靠发展来解决高等教育平等问题，否则，就是在维持制度性不公的同时奢谈教育公平

      高考招生制度中的这种分省定额划线录取的做法，尽管在计划经济时代有它的合理性，但现在依法治国和依法治教早己提上日程，如果还采取这种方式，则会产生一定的问题首先，不利于贯彻依法治教的原则。依法治教要求依法进行教育行政，分省定额的高考招生计划也属于教育行政的一种方式。如上所述，上述分省定额的办法不符合我国加人的有关国际人权公约和国内教育立法的要求，因此教育部门制定分省定额招生计划的行为有不符合依法行政要求之处。其次，不利于贯彻教育平等的法律原则和保护公民平等接受高等教育的权利，不利于公民平等法律观念的形成。由于这种制度造成的不公平现状，侵害甚至于剥夺了部分省市的考生平等接受高等教育的权利，导致每年高考分数线公布后社会对此反响强烈，许多省市的群众一致认为这种制度不公平，以至于2001年还发生了青岛三名高考学生状告教育部侵犯其平等受教育权案件。再次，不利于高考人才选拔功能的发挥，滋生地方保护主义，不利于形成全国统一有序的竞争氛围二高考的功能是为国家选拔人才，但由于招生录取中相当大的地区差异，影响了各高校的学生质量和国家对人才的培养。市场经济要求建立一个有序、开放、统一的全国大市场，但不公平的招生制度却导致市场经济中最活跃的因素人才得不到最优化配置。

    三、改革我国高校招生制度，促进高等教育平等

    从依法治教的角度讲，应对分省定额划线录取的制度进行改革，以符合我国加人的有关国际人权公约和国内教育立法的规定，符合高等教育平等的要求。然而，从这种制度形成的原因以及与其他相关制度的关系看，要改变这种制度，应从促进依法治教的更广阔的背景下进行大力改革，以期真正促进高等教育平等

    首先，我们应该完善有关高等教育平等的立法。之所以出现这种招生制度与我国加人的有关国际人权公约和国内教育立法抵牾的现象，这一与我国相关教育立法不完备有关。尽管我国加人的有关国际人权公约及国内教育立法规定了教育平等的内容，但专门调整高等教育领域的《中华人民共和国高等教育法》却对高等教育平等原则没有规定，更遑论对高等教育入学和招生录取平等方面的具体规定，这给教育行政中贯彻高等教育平等原则增加了模糊性。因此，在修改《中华人民共和国高等教育法》时，应该明确规定高等教育平等原则，并将该原则具体贯彻到高等教育招生录取制度中，使之与《经济、社会、文化权利国际公约》以及《中华人民共和国教育法》规定一致。

    其次，在教育行政中应该增强高等教育平等的观念，贯彻高等教育平等原则，修改招生制度卜的相关规定。现行高考招生分省定额划线录取制度的主要依据是1996年国家教育委员会发布的《普通高等学校本、专科招生计划管理意见》。根据行政法学原理，这个规定属于部门规章，制定这一规章的行为属于抽象行政行为，属于教育行政的一部分。如上所述，分省定额招生制度有不符合高等教育平等的地方，因此教育行政部门对该规定应相应修改，为高考招生中贯彻高等教育平等原则提供合法依据。

    再次，分省定额划线录取方式与我国高等学校的体制有关，相应改革就必须虑及这个问题。中国的普通高校主要有部属和省属两大类，部属大学的教育经费主要来自国家财政拨款，省属大学教育经费则主要来自各省的财政支出。如果某省属大学对其它省的考生也以相同分数录取，那么该省考生又会觉得不公平，因为人们会认为谁投资谁受益，既然省属大学是用本省纳税人的钱建起来的，理应照顾本省学生。那么，究竞应该怎样才能做到既保证高等教育平等，又符合谁投资谁受益原则?借鉴美国的做法可以这样改革:凡中央财政投资的部属大学，除依法对少数民族学生等群体实行优惠政策外，应研究彻底改革现行的招生录取办法，废除大学属地考生和外省考生招生录取名额分配不均的不合理制度，改为面向个国各省市，对每个人学申请者实行统一的录取标准，省属大学对各省市考生也应执行统一的录取标准。但考虑到省属人学的教育经费主要来自本省的财政收人和本省纳税人的税收，应由各省属大学对本省与外省人学者在学费方面做出有区别的相应规定。这样做既符合有关国际人权公约和国内教育立法的规定，符合高等教育平等的要求，也符合谁投资谁受益的原则。[2]

参考文献:

[1] 杨德广，张兴. 关于高等教育公平与效率的思考[J].北京大学教育评论2003 (1) : 63-69.

[2] 柳海民.平衡与制约: 保证教育公平的一种选择和借鉴[J].外国教育研究2003（6）:33-34.

作者简介:潘四海(1981-)，男，湖南平江人，武汉大学法学院研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。