为了发展基础教育，提高全民族的科学义化素质，我国于1986年六届人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》。到2000年底，我国基木实现了并及九年义务教育和扫除青壮年义盲的任务。但是，《义务教育法》与新的环境和背景渐渐不相适应，出现了种种问题。
一、义务教育实施的缺陷及分析
（一）义务教育发展极不平衡主要表现为区域性不均衡。
东西部地区和城乡之间无论在普及程度、经费投入，还是在师资力量、入学机会等方面，差距都十分明显。２０００年西部９ 省区实现“两基”的人口覆盖率只有 ４２．２６％ ，初中毛入学率平均仅为４ ２ ． ３ ％；中部 １３ 个省实现“两基”的县市人口覆盖率也只有８１．８７％。１９９８年西部省市平均教育经费总额为５０．７６ 亿元，东部为１５７．４ 亿元，是西部的３．１ 倍。１９９０ 年～１９９５年我国东、中、西部地区国家预算内投入比例差异从 １∶０．６３∶０．５５扩大到 １∶０．５１∶０．３７（王善迈，袁连生，２００２）。根据 １９９８ 年联合国教科文组织的《世界教育报告》可以看出，１９９５ 年中国小学学生、教师比率为２３，中学为１６，接近世界发达国家的平均水平（小学１６，中学 １４）。表面上看我国的师资配置非常合理，但实际上是城镇教师严重超编，农村教师严重缺乏。同时非教学人员的比例太高。１９９９ 年全国中小学教师员工总数是 ９７０．１ 万人，非教学人员１５０．４ 万人。如果我国中小学的生师比按发展中国家的平均水平计算，则教师超编１８０ 万人（郭睿，曾昭轰，２００２）另一方面，农村等边远地区的教师又相当缺乏，存在着“低学历高用”或“超负荷运用”的现象。由于经济缺乏，农村学校无法吸引高学历人才，而只有以学历水平差又缺乏教师基本素养的教师担任，严重影响了义务教育的发展。
（二）教育经费不足
１ ． 财政投入不足，而且拨款不到位。《义务教育法》第 １ ２ 条规定：“国家用于义务教育的财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的费用逐步增长。”该条规定的两个增长没有具体的指标，这样使各级政府操作起来具有很大的随意 性 。
２ ．财政对各级教育投入的比例不合理。“九五”期间，财政预算内教育经费对普通高校的拨款从１９９５年的１９７亿元到２０００ 年的５０４ 亿元，增幅为１５５．８％。对普通高中的拨款从１９９５年的７１亿元增至２０００年的１５９亿元，增幅为１２３．９％，对义务教育的拨款数量由５４８ 亿元增到１０８５ 亿元，增幅为９８％。说明对义务教育的投入低于高中，更低于普通高校。我国教育投资存在着重高等教育轻初等教育的倾向，不符合教育投资在三级教育中分配的国际惯例。发达国家由于教育比较发达，所以初等教育的任务较轻，教育投资的任务偏重于高等教育，而在大部分不发达的国家和发展中国家，由于教育的落后，教育投资的重点是初等教育。
３ ．农村税费改革实施以后，农村义务教育经费投入不足的矛盾将更加突出。实施“一费制”以后，国家既不加大投入又不允许学校收费的“两空”状况使农村义务教育举步维艰。农村税费改革后，政府一再下调农村中小学杂费标准，其目的是为了减轻农民负担，为农民的切身利益考虑，但客观上却造成了农村中小学难以运转，教育教学水平下降，信息技术教育无从谈起，农村和城市义务教育水平的差距不断扩大。
义务教育是免费的教育，世界各国的经验是没有免费的教育就没有义务教育，没有义务教育也就没有普及教育。各国对免费一词的理解是不同的，有的国家除了免除学生的学费外，还向学生提供一系列的物质和服务。如美国、日本分别通过了《中小学午餐法》《学校供食法》等法律为儿童提供牛奶、午餐、课本和校车接送等同样免费的措施。我国的免费仅限于免除学费一项，而对杂费照收。事实上，杂费成了收费的保护伞时，免费也就失去了意义。
（三）义务教育的责任不明确
义务教育是国家通过强制手段对适龄儿童实施一定年限的强制性教育。《义务教育法》第八条规定：“义务教育事业在国务院的领导下，实行地方负责，分级管理。”这条规定没有明确各级政府各自承担的责任究竟是什么？政府是否完成其职责，缺乏一个可以量化、有利于操作的指标，从而使政府的责任完全取决于政府的自觉和政府的自我评价。实行地方分权管理教育的印度，实行七年全部免费教育的菲律宾的《基础教育法》都直接且具体规定了政府“应该做什么”。
在我国，义务教育的经费主要由县、镇、乡、村等基层地方政府投资，这种低重心的投资体制给经济薄弱地区带来了沉重负担。由于中西部地方财政财力有限，教育经费紧张，义务教育的条件很难保障，教师工资也无法到位。欧美许多国家曾经在面对这种困境时，均将投资主体上移至高一级的政府机构或中央政府。中国经济落后，农村人口又占主体，农村基层政府相当窘困，如果勉强承担这样一笔教育投资必定力不从心，影响义务教育的发展。鉴于此，国家应灵活确定投资主体。东部发达地区，义务教育经费可由当地政府自筹；西部贫困落后地区，教育经费应适当由中央政府提供，或由中央政府宏观调节，实行财政转移支付的方式以确保西部偏远落后地区义务教育资金的充足投入。
（四）严重的弱势群体子女教育问题
进城务工农民子女往往存在就学难、受歧视问题，严重损害了教育公平原则，不利于弱势群体子女很好接受教育。国家对此应该作出政策性调整，保证适龄儿童、少年可以随其父母在非户籍所在地接受义务教育，并享有与当地适龄儿童少年平等的接受义务教育的权利另外，县级人民政府在制定义务教育学校的建设规划时，应考虑随其父母在非户籍所在地居住的适龄儿童、少年接受义务教育的需要。
二、修订和完善《义务教育法》的建议
《义务教育法》颁布至今已有１８ 年的历史，在新的情况下，一些条款明显滞后于当前教育发展的现实需要，而且法律条款高度的概括性无法解决现实中的教育难点，使很多教育问题缺乏相应法律来调节和规范，所以，条款内容需要不断改进，以便更好地推动义务教育的发展。
（一）完善保证义务教育阶段教育公平的相关条款
教育公平是教育界关注的焦点，针对城乡义务教育的明显差距，法律要从教育经费投入、师资力量、入学机会等方面保障义务教育的均衡发展。现行《义务教育法》只是用于保证义务教育入学机会均等，而对于义务教育过程的均等，在法律中没有过多的体现。法律应该补充这方面的规定，增加关于办学条件、师资经费保障的条款。同时，可以考虑义务教育真正做到免费教育，我们可以根据国情逐步减免，如先免收学费、杂费，再逐步扩大到免费提供教科书和其他学习用品等，帮助经济困难地区以及社会弱势群体子女享受“同质”教育。
（二）修订和完善义务教育师资管理相关条款
首先，教师的学历要求要提高。对小学教师的学历要求提高到大专以上，对初中教师的学历要求提高到本科以上。其次，法律要体现教师职前培训和职后提高的一体化，多方面开拓教师培养的渠道；可以规定“教师的进修学习制度”，将教师的培养提高和待遇结合起来。
在教师待遇上，可以借鉴国外的做法，教师工资和部分款项可直接划拨个人和专用帐户。按照国外一些发达国家如加拿大的经验，偏远地区教师的工资要远远高于城市发达地区教师的工资，而不是如我国的状态，农村偏远地区教师的工资几倍甚至是十几倍的低于城市的教师工资，有时甚至分文难取。
另外，在我国，要保障农村等边远地区充足合格的师资，可以通过法律上的硬性规定来协调城乡师资的不平衡状态。比如，国家鼓励高等学校毕业生在就业前到缺乏教师的义务教育学校任教，任教时间计入工龄，国家在招收公务员时优先录用；城市义务教育公办教师晋升高级职务需要具备一定时间在经济薄弱地区任教的经历；义务教育公办学校新聘任的教师也需要到义务教育教师缺乏的地方任教等。
（三）修改和完善义务教育教学的相关条款
当前教育科研的热点之一，就是关注学生在教育科研中的主体地位，“促进适龄儿童、青少年的身心发展”。教育教学工作要走出应试教育的误区，突出素质教育特点，《义务教育法》在这方面上要有鲜明特点。针对学生学习负担重、应试教育没有很好改观问题，学校应当按照课程设置方案和课程标准开展教育教学活动，课程内容设计的价值取向要从知识中心转向学生发展中心考试内容不得超出课程标准的范围。针对教科书种类繁多，书本内容加厚问题，可以在法律上作出相关规定，比如可以不使用教科书的课程尽量不用教科书；教科书的内容力求精简，参考性、辅助性内容不得编写教科书； 教科书可以逐步推行循环使 用 等 。
（四）补充和完善义务教育监督体制的条款
《义务教育法》没有对义务教育的监督体制作出明确规定，《义务教育法实施细则》也只是对政府的监督有所规定。义务教育应该从立法、司法、行政、社会等方面加强监督力度，明确义务教育责任的认 定 。
（作者单位：西南大学）
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