对高等学校依法治校的思考

  一、依法治校的内涵

(一)依法治校的含义

何为依法治校?国家教育部于2003年7月17日发布的《关于加强依法治校工作的若干意见》中指出:“实行依法治校，就是要全面贯彻教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。实行依法治校，就是要严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力。实行依法治校，就是要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。”那么作为高等学校，其依法治校的含义又是什么呢?所谓的“依”，就是要把法律作为管理学校的依据和最高权威。作为高等学校的管理者，要体现一种法治精神。所谓“法”，是指学校管理之法源。对于高等学校来说，广义上包括专门的教育法律、法规和规章。如《教育法》、《教师法》、《学位条例》、《职业教育法》、《高等教育法》等，还包括《宪法》中有关学校教育之内容，同时其他与高等学校教育有关的法律、法规和规章及规范性文件，也涉及有关民法、刑法、行政法等各部门法。狭义上包括主要是专指有关学校教育方面的法律、法规和规章。所谓“治”，是指管理，是指在高等学校管理中能动地开展依法育人、依法管理。就高校而言，依法治校就是指各级各类高等学校依照有关的法律法规组织实施高等教育教学及其他活动。

(二)依法治校的主体

从教育法律关系上看，因主体和对象不同，对依法治校有不同的理解。从国家机关以高等学校为对象进行管理的角度而言，主要是指各级政府及教育主管部门，还包括其他行政机关对高等学校各项具体事务的依法管理，从外部依法管理和规范学校行为，管理与学校有关的事务，并保护学校的合法权益。从上世纪70年代末起，我国开始了以市场为取向的经济体制改革，最终确立了建立市场经济体制的目标。经济体制改革的深入，推动了教育体制的改革。高等学校与政府的关系发生了变化，高校从政府的附属物变成了独立法人单位，取得了办学自主权。因此必须注意到，政府不能通过行政指令来直接管理学校的事务，只能依法对学校实施间接管理。从学校管理者的角度来说，是以学校的各项内部事务为对象，依法管理学校。1998年8月29日九届全国人大常委会议通过的《中华人民共和国高等教育法》是高等院校管理者依法治校的具体依据，这部法律在总结我国高校管理正反两方面经验的基础上，以法律的形式把学校的管理体制确定下来，该法规定，高校的管理体制是党委领导下的校长负责制，即党委把握学校的办学方向，校长在党委领导下独立行使职权，同时自觉接受学校党委的领导和监督。校长执行党的政策，落实党的方针，在党委的领导下依法制定各项治校规章，实现依法治校和按党的政策办学的统一。所以，依法治校，从教育行政法学角度界定，是指政府及教育等各职能部门依法治理学校之意;从学校管理学的角度而言，是指学校校长等管理者对学校各项事务进行依法管理。本文侧重的是从学校管理学的角度对高校依法治校的研究探讨。

(三)依法治校的内容

从学校管理学的角度而言，凡属学校管理的一切范畴，均属依法治校的内容，诸如学校行政管理、教学工作管理、学生工作管理、德育工作管理、劳动教育工作管理等。在高等学校，应该按《高等教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《教师资格条例》、《学位条例》、《教学成果奖励条例》及教育部有关教学方面的计划和规定实施依法管理;从法律角度而言，凡是学校管理主体依法应享有的权利和应承担的义务均可看作治校的内容，诸如学校的权利义务、教师的权利义务、学生的权利义务等等，而这些在教育相关法律条文上都有明确规定。高等学校有按照章程自主办学、组织实施教育教学活动、招收学生和其他受教育者等权利和遵守法律法规、贯彻国家的教育方针、执行国家教育教学标准、保证教育教学质量、维护受教育者、教师及其他职工的合法权益等义务。

  二、依法治校的意义

(一)依法治校是高等学校自觉适应社会主义市场经济体制的需要

科教兴国，教育为本。高等学校承担着为国家、为社会输送合格毕业生的历史重任。大学毕业生的素质如何，是否被社会所接纳，是判断高校办学水平和效益的基本标准，也是判断高校管理是否法制化和规范化的标准之一。社会主义市场经济体制是法制经济，必须依照公平、竞争、合法的原则行事。只有将高校的管理纳入法制化的轨道，高校内部的各种资源才能在合理、公平的秩序中正常运行，办学资源、管理资源、服务资源等诸多资源才能达到优化配置，发挥其应有的作用。

(二)依法治校是实现高校自身改革与发展的要求

目前各类高校在国家教育部教育振兴行动计划指导下，提出了自己的发展战略和发展目标。国内著名大学向世界名校迈进，一般高校向重点院校看齐。同时，随着国家体制改革的变化，高等学校成为独立法人，并取得了办学自主权，高校的管理越来越复杂，出现了许多新情况、新问题，都要依靠法律、依靠教育规章来理顺关系，规范行为，加强管理。可以说，依照相关法律和规章制度依法治校，是高等学校自身改革与发展的需要。推行依法治校，有利于规范高校办学行为，有利于营造学校教育的法制氛围，积极推动全社会依法维护学校合法权益、依法支持学校建设，有利于维护学校及师生的合法权益。

(三)依法治校是构建和谐学校的必由之路

构建和谐社会，是建设有中国特色社会主义的新要求、新趋势和新特点。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。高等学校是为社会培养高级人才的机构，也是社会的重要组成部分，在构建和谐社会的过程中理应成为社会和谐的典范。民主法治，就是学校民主得到充分发扬，依法治校得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动;公平正义，就是学校各方面的利益关系依法得到妥善协调，学校内部矛盾依法得到正确处理。学校要实现民主法治与公平正义，依法治校就是必然途径。

(四)依法治校是适应国家高等教育改革目标的要求

加强教育系统法制建设是依法治校的重要组成部分，也是我国高等教育事业健康发展和改革顺利进行的重要保证。高校改革发展必须符合我国高等教育事业整体改革与发展。同时，高校作为知识的辐射源，应积极探索社会主义市场经济条件下依法治校的新方法、新路子，为国家依法治教提供有益的经验。

  三、推进依法治校的具体措施

(一)高校管理者应当树立依法治校的理念

经过几十年探索，党的十五大提出了依法治国的基本方略。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出:“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”强调“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益。”高校管理者应该清楚的认识到，随着政府职能的转变，学校的法律责任更大了，高校管理已经不能够简单地接受政府的行政指令来进行，而必须按照国家颁布的相关法律、法规的规定进行依法管理。提高高校管理者的法治意识，转变高校管理理念，是依法治校的基础。只有转变观念，提高认识，形成依法治校的理念，依法治校才能成为学校管理的自觉行为。而形成依法治校的理念的关键，是要明确教育法确定的基本原则、基本制度以及法律规则。

(二)加强学习宣传，增强法制观念

学法是基础，用法是关键，依法治理是目的。目前我国有关教育发展、学校管理的各项法律、法规相继出台，为依法治校提供了最基本的依据。高校管理者应该把教育法制学习与宣传纳入重要工作职责范围。应该针对当代大学生的特点，充分利用校园网、校报、广播、宣传板报等宣传工具进行广泛的普法宣传;可以在学校教职工中经常开展法制讲座;可以开展各种法律知识竞赛、模拟法庭以及把法庭审判现场搬到学校。让广大干部、师生增强法制观念，并学会运用法律来保护自己的合法权益。有利于推进法制宣传教育的广泛深入。

(三)加快高等学校内部规章制度的制定和修订

高校要根据形势需要，充分吸收广大师生员工的意见和建议，积极开展建章立制工作，尽快制定或修订学校内部各项规章制度，要形成既与我国高等教育总体改革相衔接，又与高校内部各方面协调一致的内部管理制度体系，为依法治校奠定坚实的基础。要以科学的发展观、以与时俱进的创新精神来指导建章立制工作。具体地说，高校应当依法制定和完善办学章程，并且以其为统领，在教学、科研、人事、学生、后勤等各个方面制定和完善相应的规章制度。同时，在制定管理制度时应注意体现以下要求:一是合法性，高校建章立制必须与国家法律、法规和规章保持一致;二是合理性，根据法律、法规和规章作出具体规定，或者根据法律授权作出具体规定，必须遵循合理性原则，制定善规良章;三是统一性，统一性是制度完善的基本标准，不允许从管理方便和部门观点出发制定的规章制度出台，规章制度必须以学校的名义，必须站在学校的高度;四是系统性，程序与实体并重，特别要加强程序制度的完善，进一步明确申辩的机会和权利，以通畅的、制度化的渠道，有效地表达意见;五是稳定性，不能朝令夕改，这是规章制度权威性和严肃性的保证。

(四)建立健全依法治校的管理体制

高等学校要把依法治校落到实处，必须建立健全依法治校的管理体制。要遵守法律程序，依照教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》规定:/学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。0高校应按照教育法的规定和学校的办学特点制定《学校章程》，统领学校管理。依法管理学校各项事务是依法治校的核心内容。《学校章程》是保证教育法律、法规及政策在学校贯彻落实，保证学校教育教学活动正常运行，就办学性质、办学宗旨、发展目标、培养目标、学校内部管理体制及运行机制、党的监督、教工民主管理、行政管理、校内申诉与调解、学校决策程序等重大问题作出全面规范而形成的自律性的基本文件。依法治校是全校性的大事，需要全校各部门及全体教职工的共同努力。各职能部门及所属员工要严格依照《学校章程》及其他法律的规定履行各自的职能与岗位职责，全面推行岗位责任制，做到责、权、利相统一，使学校管理纳入法制化轨道。

(五)努力提高民主管理成效，加强民主监督力度

依法治校的核心是实行学校的民主管理，而要实行民主管理，最重要的是建立、完善民主管理的组织形式和管理机制。要建立强有力的党委班子，充分发挥党委集体决策和民主决策的机制;要依法建立校务、学术和学位三个委员会，对学校重大事务特别是重要学术事项进行审议、提出意见，充分发挥专家、教授的决策咨询和学术管理的作用;要依法建立教职工代表大会，将学校的重大问题交付其讨论、审议、表决，听取其建议，充分发挥教职工民主管理作用。要充分地发挥高校工会、民主党派和群团组织的作用，吸收他们合理化建议，接受他们的民主监督在具体实施中，要重视校务公开制度。具体的说，就是公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果。例如:把学校招生、收费、各项管理制度和管理办法等涉及公众利益的内容向社会公开;把财务管理、工程建设、物资采购干部人事等涉及教职工切身利益的内容向教职工公开，自觉接受师生和社会监督。

(六)不断提高教职工的法律素质

高校要努力提高依法治校主体的法律素质，而法律意识的提高和法律素质的养成在很大程度上依赖于法制教育，因此必须大力进行法制教育，使广大教职工积极投身到学法、知法、守法、用法和护法的活动。特别值得注意的是，高校行政管理人员作为高校管理的主要力量，他们在管理中能否严格按照法律和制度办事，关系到依法治校的实施状况。因此，高校行政管理人员的法律素质显得特别重要，成为依法治校的重要一环。他们必须具有很强的法治观念。要能够自觉地按照法律和制度来管理学校各项事务，必须熟悉相关的法律和制度，必须熟悉所处理事务的法律规定和学校的管理制度，必须具备依法办事的能力。提高高校教职工的法律素质，一是要加强法制教育要在原有普法成果的基础上，以四五普法为契机，对广大教职工进行法制宣传教育，法制教育的内容要紧密联系高等学校教育的特点和实际，有的放矢地进行学习和宣传二是完善高校干部选拔制度和教师聘用制度，将法律知识、法律素质作为一项重要内容进行考察，避免法律素质低的人员进入管理岗位和教学岗位。

依法治校是一个长期而艰巨的奋斗目标，正如同依法治国理想的达成，不可能一蹴而就。温家宝总理提出要用十年打造法制政府，可见法治道路还很漫长。依法治国需要所有国人的努力;依法治校，也需要全体教育工作者的努力。高校在加强依法治校的过程中，需要校长、管理者、教师、学生、家长的共同努力，承担起一份责任。只有这样，才能构建以人为本、依法治校的和谐学校。

(作者单位 厦门城市职业学院，福建厦门361000)