农村人力资源的开发是解决中国“三农”问题的突破口，然而，由于诸多原因，在长期的农村发展过程中，我们却没有持久地给予该问题以必要的关注，最终造成今天农村发展中人才极度短缺的局面，从而影响了其他要素在农村发展中应有效益的发挥，使国家对农村现有的政策难以持久见效。究其原因，是由于农村人力资源的开发没有系统的理论指导和法律制度的保障，导致农村人力资源的开发只能围绕和服务于城市化和工业化而展开，农村人才的形成依靠自然积淀而成(以乡土人才的形式存在)，本文就此问题谈点不成熟的想法，就教与学界方家。
一、目前理论界关于农村人力资源开发问题研究的现状及缺陷
1.研究现状。(1)关于农村人力资源开发滞后的原因。通论认为总根源在于城乡二元结构。此外代表性的观点为:有学者认为滞后的原因在于农村教育及有关公共设施供给的落后所致[1]，有学者认为是由于农民相关权利和政策的缺失所致[2]，有学者认为是由于城乡劳动力就业制度所致[3]等;(2)关于农村人力资源开发的对策。有学者认为应从城乡统筹的角度出发来确立转移战略，制定转移措施[4]，有学者认为应从大力发展乡镇企业、优化农业的产业结构、建立城乡统一的劳动力市场、加快小城镇建设及加强农村教育等方面来开发农村人力资源[5]，也有学者认为应通过相关法律制度的构建来消除相关制度障碍，促进农村人力资源的开发等。[6]
2.现有研究成果的缺陷。第一，没能从更深层次上揭示中国农村人力资源开发滞后的原因。事实上，中国农村人力资源开发的滞后如果从经济、社会的角度来看，是沿着这样的历史路线演进的:由于中国古代社会长期的“重农抑商”战略的推行，导致中国农民失去自由从事其他产业的可能，最终造成劳动力大量滞留在土地上，从而形成一个庞大的农民社会，而这种社会发展的惯性延续到20世纪时，与兴起于西方的工业化浪潮相结合而形成“重工抑农”的经济、社会发展战略，最终导致农业、农村附属于工业、城市，数倍于工人的农民群体成为工人阶级的同盟军，而无法成为一个独立的群体。与此同时，中国开展了一场持久的封闭的工业化和城市化运动，把“工人阶级的同盟军”排斥在现代化的序列之外，而一以贯之的是对农民的“改造”，在这种机械主义理念的指导下，中国农民被边缘化，一张神秘的“巨网”罩在农民身上而不能移动。第二，没能够揭示建国后我国农村人力资源开发的本质之所在。建国后，在有中国特色的“现代科举制度”的规范下，国家对农村人力资源进行了持久的卓有成效的开发，并取得了巨大的成绩。但是这种开发战略是建立在“城市殖民农村”基础之上的，对广大农村来说是一种“掠夺”型的开发战略，不具有可持续性。这一战略非但没能有效地推动农村的大发展反而把农村边缘化，大批的农村“精英”通过“考试”这一管道被“吸”到城市，沉淀为工业化的“人力资本”，而被隔离在土地上的绝大部分农民仍然是典型的“人力资源”。这样的开发模式导致中国农村因人力资本的严重短缺而无法促成现代化因素在农村的生成，而外界导入的现代化因素也因相关人力资本的缺乏昙花一现，广大农民观念的缓慢更新与现代社会的飞速发展形成巨大的反差，这就进一步固化了农民离开土地的可能性，所以建国后封闭的、单一的、掠夺性的、僵化的农村教育战略，迫使广大农民自身无法现代化而只能滞留在土地上从事“经验型农业”的生产，即使20世纪最后几年在全国许多地方出现了“官逼民智”的现象，但仍然与事无补。第三，没能从更本质的意义上确立中国农村人力资源开发的战略。
目前学术界关于开发农村人力资源的对策绝大多数仍然停留在治标不治本的层面上，也即是只就病的现象开药方而未从病因的角度开药方，最终只能是一种“外科”式的“治疗”，从长远来看于事无补。几千年来，中国农民一直处于社会的最下层，成为社会各阶层奴役、掠夺、肆意利用的弱势群体，即使上个世纪50年代当家作主以来，农民仍然无法主宰自己的命运，无时无刻不为那些伟大的国家事业和地方发展事业奉献着自己的劳动成果和几乎是无偿的劳动力(近似于古代的劳役地租)。也就是说，有史以来我们一直未停止过对农村人力资源的开发，只是这种开发是把农民当作开发的客体，农民并没有开发自身人力资源的主导权，即农民对自己的人力资源不享有排它的权利，从而造成长期的开发本质上是对农民的变相剥夺和人权上的轻视。今天，要解决这一庞大群体的开发难题，必须首先确立农民对自己“人力资源”的“产权”，只有这样农民才能拥有一个独立的身份，才能自由支配自己的“人力资源”，我们的具体开发对策才能有更为实质的意义。所以，应该确立“人力资源”在国家法律体系中的独立地位，以便使我们今天的开发措施不至于重蹈历史的覆辙。
二、构建农村人力资源开发法律制度的途径
1.制定《中华人民共和国农村人力资源开发法》，促进有关开发行为的规范运作。我国农村人口近8亿，农村劳动力近5亿，剩余劳动力约2亿左右，随着农业生产力的进一步提高，农村剩余劳动力的数量会进一步上升，就业压力会进一步加大，根据国外许多国家解决就业问题的成功经验，笔者以为制定专门的法律来规范该资源的开发显得尤为必要，因为该法的制定有助于促进政府相关部门就农村人力资源开发中的分工和配合，也有助于相关立法的系统化。但该法的制定须处理好这样几个问题:第一，是法典式立法还是纲要式立法。依据我国的现实法律状况，笔者以为采取纲要式立法为宜，这样有助于日后依据实际情况进行相关变动。第二，该法的制定须建立在城乡统一就业机制的基础之上，消除现在就业的二元状况。第三，该法应实现开发促进法与开发管理法的统一，在市场经济条件下，农村人力资源的开发必然以市场为导向，但由于我国农村人力资源的特殊性所致，还须大力发挥政府在这一行动中的主导作用。第四，该法要实现“硬法”与“软法”的统一，因为农村人力资源的开发须有政府主导，所以制定该法时要切忌以政策表述为主要内容，以政策语言代替法律语言，实现开发政策与开发法的有机统一;此外“硬法”与“软法”的统一还须体现可诉性和不可诉性的统一，因为开发行为涉及到政府，如果一味强调可诉性，就可能影响国家在特定情况下的发展战略的调整而有碍国家整体发展，但一味地强调不可诉性，政府特别是地方政府又极易懒于这项工作。关于该法的基本框架，笔者设想为:第一章为总则。主要规定立法目的，适用范围，开发目标和原则，政府的基本职责，促进开发的基本体制;第二章为开发调控。主要规定国家的相关发展规划，具体的支持政策，国家的开发管理手段，政府部门间的配合等内容;第三章为农村人力资源开发规范。明确农村人力资源的内涵，人力资源的使用、交易，人力资源的具体保护规则;第四章为农村人力资本的市场化运作。人力资本是人力资源开发的产品，通过这章，具体规范该产品的市场化形式;第五章为争议处理。主要规定各种争议处理的程序法安排;第六章为法律责任。第七章为附则。
2.制定《中华人民共和国农村教育促进法》，确实落实农民的受教育权。受教育权是现代公民的一项基本权利，我国现行宪法第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。因为让发展主体接受教育是任何社会向前发展的客观需要，也是公民个体在现实社会中生存和发展的需要，更是公民享受其它诸多权利的需要。笔者认为，当前我们应以人力资本理论为指导并结合我国农村的实际情况，加强农村教育立法，依法保障农民的受教育权，促进我国农村人力资源开发，实现农村人力种类的增加、质量的提高。为此，首先要制定《农村教育促进法》，保证八亿农民能受到与其发展相适应的教育，增强其“接收”现代信息的能力，同时在宪法、教育法、义务教育法、职业教育法等法律中增加或加强农村教育方面的条款，从而形成一个保护农民教育权利的法律体系，使农民在法律的保障下有充分地吸收现代文明成果的机会，快速步入现代化。其次，加大对农村教育的投资力度，提高农村教学水平，建立起合理的农村教育经费分担使用机制，杜绝农村教育发展中的乱收费现象，促进农村教育的高效运作，同时积极探索一条适合中国乡村发展的教育道路，大力开展九年义务教育阶段后的职业技术教育，同时积极探索普通教育与职业教育相结合的农村教育道路，大力推进“农科教企”的结合，探索发展农民高等教育，从全方位提高农村人口的创新能力和就业能力。总之，通过受教育权利的保障，从市场经济的客观环境出发，着眼于我国农村社会经济发展的未来国内外环境，以促进农村现代化为目标，而确立起新的农村教育体系，促进农村人力资源的有效开发。
3.依法消除城乡就业歧视，推进城乡就业体制的一体化，促进农村人力资源(人力产品)向城市的“销售”。城乡就业的不平等现状是阻碍农村人力资源开发的重要环节之一，这种人为的制度壁垒是造成农民人力产权受到巨大侵害的关键原因之所在。具体表现在:通过户籍制度限制进城、行业限制、劳动报酬的城乡巨大差别、劳动用工形式和福利待遇保障方面存在巨大的不公，而且这种不公正逐步为社会所认可，在人们头脑中扎根，所以即使取消户籍制度和大量颁发保护农民利益的红头文件，在短期内仍然无法消除农民的困境和促进农村人力资源的公平开发。为此政府应制定《中华人民共和国就业促进法》，通过该法确立适合我国社会主义市场经济发展要求的就业新体制，彻底清除现有有关阻碍或不利于农村人力资源开发的政策、法规、法律，构建统一的城乡劳动力市场，依法规范全国劳动力市场的运作，拓宽农民的就业渠道，使农村人力资源开发工作能在良好的制度环境下进行。
4.充分应用国家宏观调控法，发挥政府在农村人力资源开发中的重要作用。中国农村人力资源沉淀于土地上而很少流动，与国家的法律制度和政府的政策偏好有直接的关系，所以政府在当前农村人力资源开发中必然居于主导地位。为此，国家应在税收、财政、转移支付、产业政策等法律制度范围内，持续向农村人力资源开发倾斜，使该开发行为有持续的物质支持。政府作为有关政策法规的制定者和维护者，在每年的预算决算中应加大向农村人力资源开发倾斜的力度，对开发工作给予积极的政策支持，同时政府作为有效信息的提供者，有必要围绕开发战略，构建相关公共信息网络，为农村剩余劳动力的转移提供可靠的信息，降低农民盲目流动的成本此外，政府应针对目前农村劳动力市场混乱、管理不规范、劳动者的合法权益保护不力的现状，加大行政执法的力度，净化相关市场环境，促进农村人力资源开发战略的有序推进。
5.完善劳动法律法规，加大劳动监察力度，健全劳动争议解决机制和法律援助机制，有效保障农民的劳动权益。我国1995年开始实施的《中华人民共和国劳动法》，在调整劳动关系、规范用人单位行为维护劳动者合法权益方面发挥了巨大作用。但由于受当时社会经济、人事制度的影响和相关立法技术的不成熟，使该法的可操作性差，面对今天复杂的劳动关系，我们有必要加快制定工资法、劳动保护法劳动监察法、劳动争议处理法等相关法律，与此同时，应赋予劳动监察部门强制执行权，加大有关侵权事件的处罚力度，对严重违法者处以刑罚制裁;此外，还需进一步建立健全有关劳动争议的调解和仲裁机制，及时快捷处理劳动争议，避免过多劳动纠纷进入司法程序，从而给法院带来压力的同时，也给相关当事人造成过多的经济和精神负担;最后应在全国范围内建立健全法律援助制度，帮助有困难的农民实现其诉讼权，使其合法权益得到及时维护，遏制近年来相关恶性案件持续上升的势头，使农民的人力产权得到确实的保护，促进社会的稳定。
参考文献:
1童光荣.农村教育与农村人力资源开发[J[中南财经大学学报,2000,(6).
2魏江茹.农村反贫困战略下的人力资源可持续开发[J[.农村经济,2003,(11).
3刘 琦.农民工权益及其保障[J].湖湘论坛,2004,(2).
4启 臻.对城乡劳动力就业不平等的再思考[J]经济与管理研究,2004,(3).
5安鸿章.我国人力资源城镇化转移趋势[J]经济与管理研究,2004,(3).
6严 江.关于我国农村剩余劳动力转移的思考1J2.农村经济,2004,(7).
7王少杰.权利的贫困与“三农”问题[J].西北第二民族学院学报,2004,(1).
王少杰(1975-),男,陕西榆林人,湛江师范学院法政学院教师,研究方向为法学理论;
李寿廷(1964-),男,湖北仙桃人,华中师范大学政法学院副教授,西南政法大学博士生,研究方向为法学理论"
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