依法治教,是国家对教育进行管理的有效手段,是一个国家教育管理的成熟标志之一。所谓依法治教,就是指既定法规政策的维护者和执行者必须严格按照法定职责行使职权、依法办事,其目的在于履行政府行政职责、不断提高管理效率、规范有关人员行为、保护公民的受教育权等合法权益,进而促进教育事业的发展。在今天的各国教育行政管理中,人治还是法治(制),已经被视为现代教育和传统教育的根本性区别[1](296)。
一、当代发达国家高等教育法制特征
运用法律手段对教育进行调控、管理、规制肇始于16至17世纪欧洲的英法等国,而教育法制最先却是适用于大学,这不能不说是法制与高等教育的一个暗合。如1561年《约律首卷》是国王为摆脱罗马教皇的影响的产物,使得苏格兰形成一个统一的大学体系。当然,无论是《约律首卷》还是1579年公布的反教皇手段的《圣安得鲁斯大学法》[2](P4)的起源动机如何,它们作为最早的规范教育的世俗法律(不同于教会法律,教会法律可以追溯到12、13世纪),也是规范高等教育的法律,开创了教育法制化的先河。到19世纪下半叶至20世纪初,欧美诸国的教育法制已经普遍系统完善了,而到了21世纪的当今,发达国家的教育法制,当然也包括高等教育法制,则更趋成熟。具体体现在下列几个方面:
(一)成文法教育法占主体地位,判例法为辅
一般而言,当今世界法律体系可以分为两大类。一类为成文法系,也即为民法法系、大陆法系或法典法法系。它是以古代罗马法,特别是19世纪初《拿破仑法典》为基础而产生和发展起来的法律体系。属于成文法系的国家主要包括法国、德国、瑞士、意大利、比利时、卢森堡、荷兰、西班牙、日本以及亚非拉的部分法语地区的国家。其主要特征为:强调成文法的地位与作用,将成文法作为法律的主要渊源,是法官判案的主要依据。但判例不能作为判案依据,只具有参考价值。另一类则为不成文法系,也称为英美法系、普通法系、英吉利法系或判例法系,起源于公元11世纪。当时诺曼人在威廉一世的率领下征服了不列颠岛,为加强中央集权和统一司法,着手对原有分散的日耳曼人的习惯法进行改造,在原有判例的基础上形成了适用全国的普通法,从而奠定了英国法律的基础。美国脱胎于英国,其法系自然也属于不成文法系。另外,加拿大、新西兰等国也属于不成文法系。该法系的主要特征是:判例为法律的主要渊源和表现形式,具有法律效力,而成文法则居于次要地位。
然而,随着教育的普及发展和其地位的日益提高,它就迫切需要国家进行干预、扶植与规范。于是成文法迅速发展,即使是普通法系的国家,也大量地采用成文法,如美国。据美国全国教育统计中心统计,从建国到1978年,国会通过有关教育的立法共87部。至于涉及高等教育的立法,也是数量繁多。主要的有1862年的《莫里尔法案》、1887年的《哈奇法案》、1890年的《莫里尔一麦科马斯法案》(又称《第二次莫里尔法案》)、1958年通过的《国防教育法案》、1963年的《高等教育设施法》、《职业教育法》、《卫生专业教育援助法》以及1968年与1972年的《高等教育法》修正案。英国也注重对高等教育进行立法,主要有《1944年教育法》、1988年《教育改革法》和《1992年继续教育与高等教育法》。虽然教育判例法地位下降,但是依然发挥着不可替代的作用。如美国确立的关于大学招生的优先对待原则(preferentialtreatment),就是1978年的“加利福尼亚董事会诉贝克”(RgentofUniversityofCaliforniav.Bakke)案中最高法院所确立的[3](P96-103)。该原则是平等原则的运用。它要求大学招生,必须按种族比例招生,不论成绩如何,要确保有一定的少数民族进入大学学习,因为少数民族如黑人的成绩一般不如白人,但这种情况是基于历史、经济等种种原因造成的,而非智力上的原因。所以为保证宪法上的平等原则的实现,采取了优先对待原则。
(二)教育法律体系日趋完备,法律制度更加细密
一般地说,许多国家早期的教育立法行为大多是零散的,而且多是针对义务教育制定的,目的在于以法律形式保障每个公民接受基本教育的权利。进入20世纪,特别是自二战结束以来,科技尖端人才尤其是其创新科研能力已越来越被重视,并被提升到国家安全的高度来认识。例如自前苏联在1957年成功地将人类第一颗人造地球卫星送上太空后,引起美国朝野的震惊,使它深刻认识到高等教育的重要意义。为了确立其政治、经济和科技等领域在世界上的霸主地位,美国开始进行大规模的教育改革,并颁布了一系列法律,如著名的有1958年的《国防教育法案》、1963年的《高等教育设施法》、1965年的《高等教育法》和1968年、1972年的修正案。当前,发达国家的教育立法体系日趋完备,并体现出如下共同特点。
(1)在许多国家,教育法律已成为各国宪法之下的一个相对独立完整的法律部门。教育法律作为一个领域的综合性部门法,有效地调整着作为一种社会现象的教育活动所涉及的各种关系,规范着国家行政机关与教育机构在教育管理过程中发生的各种行为。(2)教育法律体系的横向结构内容丰富,涉及面广。在许多国家,教育法域的覆盖面已经拓宽到国民教育的各个方面。可以说国民教育涉及哪里,教育法律的网络就覆盖到哪里。(3)教育法律的纵向结构层次分明,等级有序,实施的配套体系完备。各国的一般作法是在宪法之下,由国家议会或州议会制定各项基本教育法律,用以明确规定相关领域教育行为的基本原则和重大方针。在每项教育法律之下,再由政府或教育行政部门制定低一级的法规性文件,主要是为法律的具体实施配套服务,并对法律执行过程中可能涉及的各种问题作出明确细致的规定。各层次教育法规之间的关系是,其原则性依次递减,其内容的可操作性则依次递增[4]。如日本,首先法律以宪法为最高准则,其次是法律、命令(政令、省令、规则)及地方政府制定的条例、规则等,形成了一个完整的法律体系。涉及到高等教育的法律,除了宪法、《教育基本法》、《学校教育法》等覆盖各级教育外,直接以高等教育为对象的法律主要包括《大学设置基准》(1956年10月)、《研究生院设置基准》(1979年6月)、《短期大学设置基准》(1957年4月)、《高等专门学校设置基准》(1961年8月)、《专修学校设置基准》、《大学设置审议命令》、《大学内维持正常秩序的规定》、《研究生院标准》、《大学函授教育设置标准》等等,另外还有诸如《财政法》、《文部省设置法》、《教育公务员特例法》等也涉及到了高等教育某些方面。正是这些法律,对高等教育各个方面都作出了细致的规定,从大学法律地位、学校管理、经费来源到教师职称评定标准、招生制度、奖学金制度,以至对课程设置、课堂教学都作了全面规定。
(三)教育法律的执行、监督制度日趋成熟
一国教育法律的效力,不仅取决于法律体系的完备,更取决于法律的执行、监督制度的成熟。而要使得教育法律顺利地实施,首先是国家应具有严格的教育执法制度。这种执法首要的要求是依法行政、依法治教。如美国,根据宪法,教育主权在各州,所以除了为特殊目的而设立的高等院校(如军事院校)之外,联邦政府对高等院校没有直接的管辖权,而只是依据国会制定的各种立法,通过教育拨款,把联邦政策渗透到各州和地方,从而对高等教育施以间接的控制。另外,各国都明确规定了各级教育行政机关的职责。但是,要真正使各级国家机关认真执行法律,必须设立严格的监督制度,而这种监督制度,则非司法救济莫属。因此,各国都规定了公民或学校与教育行政机关、公民与学校之间的纠纷,甚至对法律的制定违宪,都可以寻求司法的最终的公正的裁判。如法国的行政法院可对下列纠纷具有管辖权:教师与学生(家长);教师与校长;学校与地方教育行政部门;学校与地方当局;地方教育行政部门与地方当局。
除了上述严格的法律执行、监督制度外,法律的顺利实施同样必须建立在公民对教育法律的理解、遵守、运用和信任的基础之上。有了这种基础,就为教育法律的实施营造了良好的社会大环境。所以法国政府为了使各项法规家喻户晓,便于贯彻,所有教育法律法规制定后,必须正式公布,并公开出版发行及公开征订。
(三)教育司法制度比较健全
至于教育司法制度,已经在监督制度里面提及。但是,本文提出的教育司法制度不仅仅是指国家各级法院解决纠纷的制度,而且包括各级行政机关的裁决以及有些大学内部的司法制度。如法国,国民教育高级委员会有司法裁决权,所受理的案件一般为行政诉讼和纪律惩处的案件,在审理案件过程中,国民教育高级委员会必须遵循由法律规定的案卷递交、开庭审理、裁决等程序。如果法律规定的程序和方法未得遵守,国民教育高级委员会的裁决可被国家行政法院撤销。再如美国,高等学校与其教师纠纷处理也主要通过仲裁及其他非行政性的程序来处理[5](P33)。
此外,许多国家还独立设立了国家审计机构,负责对包括教育机构在内的公共机构的财政活动进行监督、审计、裁定,其裁决一般按照司法程序进行。如法国国家审计法院,它是一个独立的国家机构,权力是议会授予的,不受任何部门控制。国家审计法院可对教育部和高等学校的预算和决算审核。如果对国家审计法院的裁定不服,可以上诉国家行政法院。德国的审计院,英国的稽核审计署,美国、加拿大的审计总局,均有权对国家、地方政府的教育财政活动以及高校的账目进行审计和裁决。
二、当代发达国家高等教育法律原则
以上从制度层面、宏观角度对高等教育法制进行了探讨。但实际上,国外高等教育法制的成熟与完善不仅仅表现在外在的法律体系的完备、法律制度的细密,更表现在这些法律制度后面所蕴含的原则、精神和理念。它们主要包括:平等原则、大学自治(学术自由)原则、权利救济原则、民主原则上。而这些原则又全都归结为权利保护原则,尤其是对公民宪法基本权利的尊重与保护,且其中最直接的是受教育权。
(一)平等原则
美国1776年《独立宣言》中宣称:“我们认为这些真理是不言而喻的:人人生而平等。”1879年8月通过的法国《人权和公民权宣言》开篇就宣称,“不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸的政府腐败的唯一原因,所以决定把自然的、不可剥夺的和神圣的人权阐明于庄严的宣言之中……”,然后在第一条里规定:在权利方面,人生来是而且始终是自由、平等的。作为公民基本人权的受教育权,理所当然应受到宪法和法律的保护。所以各国都在宪法或法律中对其予以明确规定,对于接受高等教育的平等权,各国法律也是明文标识。如,法国1984年的高等教育法规定,大学向所有高中毕业生或具有同等学力的人开放,1989年《教育指导法》第一条开宗明义指出:“法律保证所有儿童和青年,不论其社会地位、文化或地域背景如何,都能获得教育与培训的权利。”如在招生制度中,所有高中毕业生或具有同等学历的人经注册便可就学,不须通过入学考试,报名者应在授予其高中毕业会考文凭的学区的大学注册,如后者满员或未设所报专业,由学区长根据学生住址和经济条件进行适当调整。即使对于限制招生的科目,也建立一种平等选拔的制度。而这种制度便是吸收了中国科举制度关于分数面前人人平等的原则而建立起来的[6]。
(二)大学自治(学术自由)原则1
大学自治源于中世纪欧洲。那时,大学是获得教皇或世俗统治者特许的学者行会,大学事务都由教师或学生自己决定。大学的自治地位使其能够免受外界的干预控制,而专注于自身的学术目标。这主要是因为民间兴学的传统、教会与皇室二元权力体制、大学的斗争等原因造成的。在本质上,大学自治、学术自由能够促进科学、技术、文艺的创新和发展。关于学术自由、言论自由与创造性、个性、进步的联系,密尔在其《论自由》中给予了有力的论证。他指出,真理只能在各种意见的自由冲突中浮现,专制统治与思想控制必然导致科学、艺术、文学、思想的枯萎,并最终扼杀人类的进步[7](P191-192。所以发达国家都在其法律中明文规定大学自治原则。如法国,1968年《高等教育指导法》确立了大学的三项原则:自治、参与和多学科。1984年《高等教育法》(又称《萨瓦里法案》)则进一步重申了大学自治;在美国,其宪法第一修正案,就规定了言论自由、出版自由,实际上赋予了高等学校自治的权利;至于德国,《高等学校总法》在第四章中,规定了“大学的自治和国家管理”,而日本,作为“教育宪法”的《教育基本法》确立了日本教育的政治中立性、宗教中立性和行政中立性,实质上就是大学自治。
一般认为,中央集权制与大学自治权之间总是存在一种不可调和的矛盾,理由是前者会压制大学的学术思想的自由发展,大学也就很难具有自治权力。而一旦大学拥有了自主权,就会自由地发展自己,结果时常与政府产生矛盾。但是二者的关系并不只是这样一种简单的依附关系和制约关系。无论是大学自治,还是高等教育中央集权,都是以是否能够促进高等教育的发展,是否能够促进社会的进步为评判标准的。所以两者之间是可以协调的。对于中央集权制度来说,优点在于能够全盘统筹地计划高等教育的发展,使得高等教育能够跟上社会的发展步伐,但其缺点是对学校统管过多过死,以至违背教育的发展规律。因而容易形成各国大学的程序性自治(Proceduralautonomy),而非实质性自治(Substantiveautonomy)[8]。所谓实质性自治,是指具有法人地位的大学或学院拥有制定自身发展目标和计划的权力;而程序性自治,是指具有法人地位的大学或学院只拥有为实现自身发展目标和计划而决定有关措施的权力。对大学的控制,一般都主要集中在大学的实质性领域,而对程序性自治领域的事务极少直接施加影响。学术自由问题,政府的控制或干预往往是非常谨慎的,政府对大学的有限控制或干预,主要是通过相关的立法,明确政府的高等教育政策与导向;通过拨款,资助或调节高等教育事业的实际发展;通过评估,对高等教育质量进行监控。这样,政府就可以较好地避免因直接干预大学的办学而引发政府与大学之间的纠纷,以维护大学的自治地位,保障大学的办学符合其自身发展的“内在逻辑”。这在美国方面体现得最为明显。美国先后通过了《国防教育法》、《双边教育和文化交流法》、《高等教育设施法》、《1963年全国职业教育法》、《1965年高等教育法》、《1966年职业教育法》、《1966年成人教育法》、《1966年国际教育法》、《1966年国防教育法》、《1967年国际教育法》、《1966年教育职业发展法》和《教育总则法》等法律,虽然这些立法都不是直接规定教育活动的内容,但这些立法通过规定联邦对教育活动所提供的经费支持,即通过行使联邦有关国家防务和公共福利的立法权,实际上加强了高等教育直至教育各个领域内的全国性调控。
(三)民主原则
民主是当今世界的一大潮流,也是主要发达国家政府标榜或努力的主要目标,更是教育立法的一项基本原则。其首要的要求是国民须参与教育法规政策的制定,促进教育决策和教育立法的民主以及体现公民参与的社会性和公开性。通过让社会各方代表参与有关教育法规政策的咨询、研讨和制定,充分发扬民主精神,在决策前广泛征求和听取各方代表的意见,能够关注各方利益与教育需求,融洽各种社会关系,集思广益,不断提高教育行政的民主和科学化水平,避免只凭借经验和依靠精英的决策立法过程。其具体措施主要是各国中央及地方教育行政机关设有教育审议或咨询机构,让社会各界人士有贡献于教育事业发展的机会。如美国联邦教育部设置的各级政府间教育审议会的成员包括:民众代表、民选地方官员代表、公立私立中小学代表、公立私立大专院校代表和教育部官员代表等。法国的国家教育最高审议会是由教育部、高等教育机关、公立私立中小学、家长协会、教师协会、社会各界、工商企业界和文化界等代表所组成。英国、俄罗斯、日本等发达国家都普遍遵循了这种民主参与原则[1](P348-350)。
此外,主要发达国家教育行政的民主化还反映在教育法规政策要受议会控制与监督,以及由国民参与制定,而并非由少数人或领导者独裁。教育行政部门要对立法部门(议会等)负责,比较重要的教育法规政策要向议会提出报告,并接受咨询。例如,英国的审议与咨询组织在教育行政体系中占有重要地位,各种教育审议机构所提供的研究报告及建议在英国教育史上一直是教育改革的重要依据。
在高校内部管理上,民主参与原则也必须遵循。如在英国,根据1988年颁布的《教育改革法》,每一所拨款公立学校都应有一份学校管理的规章,规定学校董事会的构成。根据该规章,一所接受直接拨款的公立学校的董事会应由以下人员构成:5名学生家长董事;至少1名但不超过2名教师董事;现任校长(当然董事);数名社区人员董事。同时明确规定:在人数上,社区人员董事必须超过其他董事,而且社区人员董事中至少有2名(自任职之日起)是在该学校注册的学生家长。在牛津,最高权力机构是全校教职员大会;《俄罗斯联邦教育法》在第五章“实现公民受教育权利的社会保障”中规定学生参与教育机构管理;在印度,学生参与学校管理,在大学评议会和大学委员会中都必须给学生留出适当的名额。
(四)权利救济原则
各国高等教育立法,实际上都是以权利为核心的。如美国,其关于人权的“宪法修正案”适用于高等教育领域。在美国宪法的指引下,制定了一系列涉及高等教育的权利立法,如《国防教育法》、《高等教育设施法》、《高等教育法》、《人权法案》等,涉及平等权、受教育权、自由权。德国宪法、日本宪法、法国宪法、俄罗斯宪法(前苏联)、印度宪法等关于公民基本权利的规定无不适用于高等教育领域。但是,宪法和教育法律上所规定的权利如果没有变成现实,那就没有任何意义。而要从纸面变成现实,除了依法行政外,更重要的是一套救济体系。“无救济即无权利”法谚正是这最好的注脚。当受教育权、平等权、言论自由权等宪法基本权利受到公权力或他人的侵害时,能得到公正、有效的救济,这正是权利的核心与题中之义,也是权利的本质体现。因此各国都建立了一套比较完整的保障体系,包括行政救济和司法救济。行政救济是指在教育行政权力侵犯公民的权力时,应有一套完善的解决纠纷的行政机制。在英美,在作出任何使他人遭受不利影响的决定前,应当听取当事人的意见,这就是英美法系古老而常青的原则——正当程序原则。如学生在因考试不及格或因行为越轨被开除之前,他们有权受到公平对待,受到听证[9](P217-219)。
至于司法救济,作为解决纠纷的最后一道屏障,各国都有一套完善的司法体制、诉讼程序,关于这一点,前面论述教育监督制度、教育司法制度以及平等原则时都已涉及到了,此处就不再详细论述。但是,这里须讨论的是,高校与学生或教职员工因学校行政管理而产生的纠纷是否可以寻求司法救济。这个问题对于我国当前有着现实的意义,因为我们普遍把此类纠纷看作内部管理行为而不能提起诉讼,而这正是与我国宪法关于受教育权的规定明显相悖的。
发达国家是如何解决这个问题的呢?在法国,学校属于公务法人,公立学校成为行政主体,教师成为国家公务人员[10](P132)。这里须注意,学校与其利用者存在丰富而特殊的法律关系。它既包括私法关系,即普通的民事法律关系,也包括公法关系即行政法律关系。后者以行政诉讼方式解决,前者以民事诉讼途径解决。如由于学校对其教室未妥善修葺,致使房屋倒塌砸伤学生,则学校与学生形成民事法律关系;又如学校开除学生,则两者形成行政法律关系。德国和日本规定了类似的制度。在美国,虽然不同的公立大学具有不同的法律性质和类型,但它们在法律上有共同的名称,即公共机构。由于它们都是由政府资助,由政府授权而行使部分教育行政职能,因此必须受到联邦宪法和联邦行政程序法的限制。如正当程序原则、平等保护原则等等。对于学校一个成熟的公权力行为,学生、教师可提出司法审查的申请。在英国,如果高等学校是依法设立的,或者是通过国王特许建立的自治团体,那它就是英国行政法中的公法人(比大陆法系的公法人涵义要窄,仅相当于法国的公务法人),就可使用行政法上的特别救济,包括调卷令、禁令和强制令,但这些救济只能针对政府机构和法定公共机构使用。
综上所述,无论是大陆法系还是英美法系的国家,都把公立学校(大学)确定为行政主体的地位。在当大学行使行政权力侵犯了学生或教职员工的合法权益时,可提起行政诉讼,乃至宪法诉讼。即使在英美把教师与学校的关系看作是雇佣合同关系,但是这种关系不是普通的民事合同关系,依然适用宪法和行政法来解决纠纷。而这所体现的仍然是对公民宪法基本权利的尊重与关怀,对处于优势地位、行使公权力的学校的防范与担忧。这也不过是洛克、孟德斯鸠等先哲对国家权力的担心、恐惧的延续而已。
注:1实际上高等教育机构自治与学术自由之间存在着区别。大学自治是指大学有权决定它自己的事务,它尤其应该有权坚持它的教学、科学研究和教育发展的各项目标,不受任何外界组织和权力的干涉。学术自由是指教师(和其他知识分子)有权自由持有观点和自由表达思想。学术自由也包括教师对重大的国内国际问题自由学习和研究,自由发表讲话和进行写作,并自由参加对这些问题的争论,虽然他的观点和方法可能是与那些地位较高的人或政府相反的。在这种思想支配下,大学有责任在教师和学生中创造和促进智力发展的气氛,及追求学术成绩和美德,并鼓励建设性的批评。因此,大学自治是指作为一个要实现一定的目标的大学的自由。本文把两者合称为一个原则。
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OntheCharacteristicsandPrinciplesofLegalSystemofHighereducationinDevelopedCountries
CUI Ying-nan
(CollegeofPostgraduates,ChinaInstituteofSocialScience,Beijing100102)
Abstract:Inthemoderndayswhencopingwitheducationaccordingtolawbecomesthedesignsignofthe
differencesbetweenmoderneducationandtraditionaleducation,legalsystemofhighereducationisthetrendandinevitabletendencyofthe
world.Atpresent,characteristicsofLegalSystemofHighereducationinDevelopedCountriesareasfollows:establishededucationlaw
occupyingthedominantposition;completelegislationsystem;perfectlawimplementation,supervisionandjudiciarysystems.Moreover,
thoseperfectlegalsystems,whethertheyaremadeorcarriedout,representsuchbasicprinciplesasequality,academicfreedom,power
reliefanddemocracy.
Keywords: legalsystemofhighereducation;characteristics;principles
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