完善我国高校学生参与权的思考

    近年来,出现了众多高校被诉的案件,高校被诉很多是因为学生不满学校基于合法性不足的校规对其作出的不利处分。无论是在这些涉及学生重大权益的校规产生过程中,还是在处分行为的作出以及学生申诉的处理过程中,都可以看到,对学生参与权的保障是不够的。在民主法治化进程不断推进的今天,无论是为了更好地维护高校学生的合法权益,还是为了高校更好地行使自己的管理职权,我们都有必要关注高校学生参与权的保障问题。

一、我国高校学生参与权的现状

我国教育法律、法规长期没有关于高校学生参与权[1 ]的详细规定。《高等教育法》第11 条规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理”。这可以视为是拓展包括学生参与权在内的校园民主的一个笼统的依据。原国家教委发布的《普通高等学校学生管理规定》关于学生参与权着墨甚少。其第50 条规定:“鼓励学生对学校工作提出批评和建议,支持学生参加学校民主管理。学生对国家政务和社会事务的意见和建议,学校应负责向上级组织和有关部门反映。”这无疑是个笼统的指导性条款。唯一有操作性的是第64 条,它规定处理犯错误的学生, “处理结论要同本人见面,允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉,学校有责任进行复查。”据此,学生只在处分决定作出后才有机会参与,且对于学生的意见也仅是校方的自我复查;这些规定由于缺乏真正的参与,实践中多流于形式。

由于法规中关于学生参与权具体规定的缺失,实践中,各校多自行其事。然而,各校虽有不同,但落实的程度与范围却基本相似。首先,在学生参与方式上,多限于咨询意见的形式,直接参与的方式很少。如校领导通过通信、接待日等形式听取学生的意见等。由于在具体的制度安排上,高校内部设立的各种委员会的组成都没有学生代表,所以,虽然学生可以通过学生组织或直接向校方反映意见和建议,但是,学生对于学校的决策,最多也仅限于批评、建议权,并无参与决策权。其次,学生参与事项多集中在学生衣食住行、学习娱乐、择业创业等一般事项,涉及学生重大权益的事项却往往被排斥在外。

基于我国高校对学生参与权保障的普遍薄弱,教育部新颁布的《普通高等学校学生管理规定》作了改进,如其第41 条规定:“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式,支持和保障学生依法参与学校民主管理”。第56 条规定:“学校在对学生作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。”第60 条又规定:“学校应当成立学生申诉处理委员会,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”上述规定表明我国教育行政机关已经开始重视学生参与权,初步保障了学生对其处分的参与,与原来的规定相比有其进步之处。

《高等教育法》为我们扩大学生参与权提供了基本的依据,新的《普通高等学校学生管理规定》为完善学生参与权作了初步的尝试。但总体来说,我国高校学生参与权行使的范围仍很有限,程度也很低;学生参与权的保障有待完善。

二、高校学生行使参与权的范围和程度

1. 高校学生行使参与权的有限性。

高校学生参与权有其特殊的有限性:其一,参与本身并非高校学生入学的主要目的。大学生入学的目的,主要是接受高等教育,学习知识,研究学术,提高自己的素质。学生在校仅短短的几年,如果过于追求对高校事务的参与,则会过多占用其学习时间和精力,从而背离入学的初衷,也有违高等教育的宗旨。其二,高校很多事务具有复杂性与专业性,学生经验与学识均不足,难以胜任。高校学生参与权的行使在范围上是有限的。其三,即便在适宜学生参与的事项上,由于具体事项的特点不同,与学生学习目的的关系不同,加上学生自身条件的限制,其参与的程度又是不一样的。我们应根据学校事务的具体性质,赋予学生不同程度的参与权,这是高校学生参与权程度上的有限性。

2. 高校学生行使参与权范围及程度的划定。

如何划定学生参与事项的范围以及相应的参与程度呢? 台湾有学者认为:“大学生参与事务的广度与深度,应以其学习目的为中心,向外逐渐扩散。当其与学习有直接密切之关联时,应使其得直接参与决策及各种具体措施,对于比较不具直接关系之事务,则可降低其参与强度。”[ 2 ] 笔者认为,此观点强调高校学生参与权的有限性,且试图建立起一个层级性的学生参与权保障体系,有其科学之处。然而,他将划分的标准单一化为与学习目的关系的强弱,则有失偏颇。因为有些事项虽然直接关切学习目的,然而,学生却只能低强度参与。因为基于学生的学识、经验、能力及在校时间等因素考虑,他们很可能对这些事项不具备参与能力,让他们行使过多的参与权甚至会背离参与的宗旨。例如在课程方面,由于理解力不足、缺乏经验和学识等原因,许多课程学生只有到了比较成熟的年龄才能发现它们的价值。所以,如果学生在课程的计划、实施和评价方面享有与教师平等权利的话,那么出于趋利避害的本性,他们很可能会降低学习的难度以及学校学位的质量。

因此,我们应该将具体事项与学习目的的关系,以及学生在此事项上的实际参与能力结合起来考虑,并据此建立有一定层级关系的保障参与权的指导原则。具体分析如下:

其一,如果某事项与学生的学习目的相关,且学生有参与能力的,应切实保障学生的参与。该事项与学生的学习目的关系越密切,学生的参与程度应越大。在参与方式上,就不能仅限于听取意见,还应该保障学生的参与决策权。

其二,如果某事项与学生的学习目的相关,但学生没有参与能力或参与能力很小的,只要保障学生的偶尔参与即可。这种情况下的偶尔参与是为了减少对立。否则,实质性地赋予他们很多参与权不现实,而形式上给他们很多参与机会,又会让他们因最终的愿望很可能得不到满足,而有被操纵感,并因此对校务产生疏远感。

其三,如果某事项学生有参与能力,但与学生的学习目的不相关,此时应该保障学生的参与权,但参与与否取决于学生自己的热情。

其四,如果某事项与学生的学习目的不相关,且学生又没有参与能力,可以不保障学生的参与。

三、我国高校学生参与权的完善

据前所述,高校学生行使参与权的范围及程度,应该在考虑到具体事项与学生学习目的关联性的基础上,结合高校学生的实际参与能力予以决定。依此基准,立足于我国高校的历史传统与现实状况,我们应该重点完善学生在以下事项上的参与权:

1. 制定涉及学生权益的内部规章。

根据我国《高等教育法》第41 条第1 款的规定,校长享有制定具体规章制度的职权。现实中,高校规章制度的制定,通常是各个主管部门提出意向和草案,报校长办公会议审议决定。在这个过程中,尽管有时会在形式上征求一下学生意见,但常流为走过场,形式化、表面化倾向较为严重。

我们认为,在涉及学生重大利益且学生有参与能力的事项上,不保证学生参与权的行使是有悖法治与人权保障理念的。而且,不让学生参与涉及其自身利益的规章的制定,无疑会增加此类规章侵犯学生权益的可能性,成为引发诉讼的“源头”;在排斥学生参与的情况下,即便制定出的是合法的规章,也会让该规章的可接受性与学生遵守它的自觉性大打折扣。高校诉讼浪潮已经为此作了很好的佐证。

在美国,以AAUP 为首的10 个全国性教育团体在最新修订的《关于学生权利与自由的联合声明》中重申:“学生作为学术共同体的成员,应该有权利以个人或集体的方式,就学校政策和涉及学生群体整体利益的事项自由地发表意见,对于影响学术和学生事务的大学政策的形成和运用过程,学生群体应该有很明确的参与方式。”该声明的第十脚注,还特别将此处的学术和学生事务广泛地阐释为包括所有有关学生教育经历的行政和政策事宜。[ 3 ]在实际中,学生参与涉及其利益的高校政策的制定,已经成为众多高校学生的当然权利。在我国台湾地区,法律也保障学生的这一权利,如其《大学法》(2003 修订) 第17 条第1 款规定:“大学为增进教育效果,应由经选举产生之学生代表出席校务会议,并出席与其学业、生活及制定奖惩有关规章之会议。”

笔者认为,我国高校在制定或修改涉及学生重大权益规章的时候,首先要切实落实学生的建议权,法律可以将听取学生意见作为一项强制性的程序规定下来,学生意见不予采纳的要予以说明理由,未经这一程序的校规不发生效力,法院在司法审查中可直接撤销依之作出的行为。其次,学生的权益不能仅限于建议权,还应当被赋予一定的决策权,可由学生选出代表直接参加校规的制定过程。当然,此处最终还涉及到高校管理体制的改革问题。

2. 处分学生。

长期以来,我们的高校对于学生的各种消极性的评价,均漠视学生的参与;对各种不利处分,学生只能被动地接受校方单方面作出的决定。我们认为,高校对学生的处分,特别是诸如退学和不授予学业证书等涉及学生重大权益的处分,因为它涉及学生的受教育权,甚至导致学生身份的变更,且学生又具备参与的能力,所以,排斥学生的参与不仅违背法治与权利保障的理念,难以保证决定的公正与合理,而且会影响其为学生接受的程度,同时降低其所应该起到的警示作用。

在国外,针对学生的不利处分,不仅充分保障被处分学生申辩和陈述的权利,还确立了同行评议的原则,对于学生的处分,多由学生代表占一定比例的纪律委员会决定。在法国,高校设立的专门处理学生处分的纪律委员会甚至主要以学生为主。美国也有类似的制度。以美国著名的公立高校———加州大学伯克利分校为例,该校行使处分学生职能的学生行为委员会( The Committee on Student Conduct) 由10 名成员组成,其中有4 名是学生。当学生要求听证时, 应成立听证小组(Hearing Panels) ,该小组一般由学生行为委员会的5 名成员组成,其中必须有两名学生成员(一名本科生,一名研究生) 。[4 ]在我国台湾地区,高校对学生的奖惩由专门的委员会进行,学生代表参与该委员会的组成。

新的《普通高等学校学生管理规定》进步之处不容否认,但它的缺陷仍很明显:其一,该规定只关注了学生处分后续救济上的民主,并没有关注处分作出过程中的民主。学生只能参与处分作出后的申诉过程,而无权参与处分的首次作出过程。其二,该规定只是要求学生申诉处理委员会包括学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表,但是没有对不同类别代表的数量和比例进行规定,因此很容易造成学校只设置象征性的学生代表,使学生代表的作用无法发挥。因此,不仅相关法规应当明确申诉处理委员会中不同代表的比例,并逐渐增加学生代表的比例,而且还要加强处分作出过程中学生的参与权,可考虑在高校内部成立学生纪律处分委员会,将学生代表作为成员之一,学生代表的比例可与申诉处理委员会相当。

当然,值得一提的是,无论是参加校规的制定,还是处分的作出及申诉的处理,学生代表产生的正当性与代表性问题都应予以重视。美国的做法有可供借鉴之处,前述加州大学伯克利分校学生行为委员会的四名学生成员是这样产生的,一名本科生是由被认可的学生政府(Student Government) 提名,一名研究生由研究生会(The Graduate Assembly) 提名, 另外两名从整个学生群体中产生,并由学生行为委员会任命。[ 5 ] 为此,我们不仅要健全学生组织,还要完善学代会制度。

3. 评价教师教学。

对于学生参与评教,国外很多国家有类似的实践,效果也很好。

我国不少高校也已经建立了学生评价教师教学效果的制度。我们认为,教师的教学效果与学生的学习目的直接相关,且高校学生已有一定的评价能力,学生的这一权利应得到保障。它会有利于促进教师和学生之间的沟通,保证良好的教学效果。然而,如果这种评价制度运用失当,则又会导致高等教育出现低俗化现象,如一些教师为了迎合学生,不惜降低教学的难度,甚至严重违反教学要求。由于“学生在判断课程内容的适宜性和先进性以及教师的学术水平方面并没有处于一个最佳的位置”[6 ] ,对教学的评价并不具备充分的参与能力。而且, “满足学生的需求并非大学责任的全部,保证来接受教育人们的教育质量也是它的责任”。[7 ]所以,我们又应该规范学生对教师教学效果评价的参与权,以保证其被恰当地行使。

首先,要完善评教的方案和评价的标准,优化评价的程序设计。其次,将学生的评价结果只作为学校评价教师工作的一个参考,而不是全部。再次,评估的结果不应对当事人之外的人公开,也不应该对学生公开。最后,充分发挥网络的作用。生评师(The Student Evaluation of Teaching) 在美国取得很好的效果,与各个高校的规范与引导是分不开的,这可以从美国很多高校网站都专设内容十分科学与丰富的生评师栏目可以看出。我们的高校网站也可设生评师专栏,对学生如何评价教学、教师如何面对学生的评价进行引导。

4. 后勤管理。

高校后勤与学生的生活、学习的联系也很密切,它也是高校育人的重要组成部分,且这方面学生一般又具备参与能力,所以,我们应该确保学生在后勤管理和服务方面的参与权。

保障学生参与后勤管理在发达国家有很好的实践。美国高校学生参与管理的面很宽也很深,随处可见学生管理者的身影。法国的“大学事务中心”、德国的“大学服务中心”和日本的“食堂管理委员会”等都以不同方式吸纳大学生参与后勤活动。[8 ]

我国高校由于历史的原因,高校后勤职工人数较多,后勤管理人员也不少,表面上看似乎不需要学生的参与。事实上这是两回事,这不是人数问题,而是提高服务质量与人才培养问题。现在虽然也有一些高校组织学生参与后勤管理,但参与的广度和深度都很有限,许多政策尚未调动学生参与的积极性,我们应该建立一些有效的制度吸引学生参与,并切实保障学生参与权的行使,参与方式应该多样化。

高校学生参与权的完善最终还涉及到高校管理体制的改革。我们应当先从涉及学生重大利益的事项开始,循序渐进地扩大学生参与的范围和程度。当前,我们应该将涉及学生利益的校规的制定程序和学生处分、申诉制度的完善作为深化学生参与权的突破口。必须提及的是,完善我国高校学生参与权必须重视发挥法律的保障作用。2005 年2 月,教育部已正式启动了《高等教育法》的修改工作,我们认为, 《高等教育法》的修改应该将学生参与权考虑进去。当然,其他相关的教育法规、规章也应该做相应的修改。

注释

[1 ]“参与权”在我国现行教育立法中尚不是一个正式的法律用语。我们的教育立法中一般使用“参与民主管理”之类的表述。我们认为,高校学生参与权可理解为高校学生作为学校的成员依法享有通过一定方式对学校事务发表意见、参与决策的权利。其不囿于建议权,有时还指实质性地分享决策权。当然,此处的“法”是从广义上说的,不仅包括法律、法规、规章,还包括规章以下合法的规范性文件及高校内部规章。

[2 ] [台]洪家殷:《从学生之地位论大学法之修正》,载《东吴大学法学院. 大学法研讨会论文集》,台湾东吴大学法学院1998 年版第142 页。

[3 ] AAUP ,etc :〈Joint Statement on Rights and Freedoms of Students〉.http : ∥www. aaup. org/ statements/ Redbook/ studentrights. pdf

[4 ] [5 ] University of California at Berkeley. the Berkeley Campus Code of Student Conduct . http : ∥students. berkeley. edu/ uga/ conductappendix. asp. htm

[6 ] 陈晓端:《美国大学评价教学的理论与实践》,《比较教育研究》2001 年第2 期。

[7 ] Michael Huemer : Student Evaluations : A Critical Review. http : ∥home. sprynet . com/ ～owl1/ sef . htm

[8 ] 孙崇文:《高校后勤社会化发展的国际趋势与现实启迪》, 《教育与经济》1998 年第4 期。