农民工子女平等受教育权之法理分析

一、保护农民工子女平等受教育权的法理依据

(一)平等受教育权是构建和谐社会秩序的基石平等受教育权是指公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育的权利。在我国的社会阶层中,从平等受教育权的角度来看,农民工子女的受教育权没有享受到真正意义上的公正。自从上世纪90年代以来,农民工渐渐从农民中分化出来,不同程度地融入了城市社会,不再从事农业生产,他们逐渐演变成为现代化进程中的新兴社会群体。但由于受户籍制度等因素的制约,在城镇务工的这股新兴社会群体,既不是完全意义上的产业工人,亦不是完全意义上的农民,在城市中他们处于一种“亦工”、“亦农”的双重属性的边缘,笔者称之为“两栖人群”,这些“两栖人群”的子女成了平等受教育权中的弱势困难群体。从法理的视角来看,它也向我们提出了一系列的问题,即在建构和谐社会秩序的过程中如何尊重农民工的人格,满足农民工的要求,保障他们的基于人的自然属性而存在的平等权益的实现。现实已表明,这些缺乏教育的孩子对社会的稳定带来了极大的隐患,城乡之间的“铁道游击队”,“双抢(即抢劫、抢夺)队”、“乞讨队”的成员中大部分是农民工的尚未接受正规义务教育的子女,从某种意义上来说,都是“受教育权不平等”造成的。

(二)平等受教育权是国际社会公认的基本人权

农民工在政治、经济、文化、社会、家庭等领域享有与其他阶级、阶层同等的权利,其特殊利益应受到保障的原则,是需要国家维护和保障的基本人权的一个重要组成部分。早在18世纪,“平等”即成为资产阶级反对封建专制特权的革命口号。在现代国际社会,平等受教育权普遍地被确认为人类共同的最基本人权之一。成为国家、民族乃至全人类的基本权利,它与发展权、环境权、和平权、交往权、人类共享财产继承权和人道主义援助一起,成为国际领域中共同关注的问题,而被许多国际条约规定为所有民族和国家之间建立国际合作与团结的政治责任,成为国际法承认的不容剥夺的基本人权之一。特别是联合国第44届大会于1989年11月22日一致通过了《儿童权利公约》,规定了儿童出生后具有姓名权、国籍权、生存权、受教育权、不受剥削和虐待等权利。这个公约建立了保护儿童的国际标准,中国政府于1990年8月29日正式签署了这一公约,成为该条约的第105 个签字国。[1]为保障教育机会平等,《经济、社会、文化权利国际公约》规定,人人都有受教育的权利。凡未经现行立法或其他措施予以规定者,本公约每缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤,以采纳为本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。意即缔约国所承担的条约义务必须在该国真正得到落实,并且不是“渐进性的”,而是“即刻性的”。[2]农民工子女平等受教育权作为实现基本人权的主要政治权利,不再仅仅是农民工个人的事情,而成为国家有义务提供保障的公民的基本权利。

(三)农民工子女平等受教育权利是社会发展的需要,也是农民自身解放的一个必要条件

农民工是一个庞大的弱势群体,也是巨大的人力资源库。我们要实现全面建设小康社会的目标,需要包括农民工在内的全国人民的共同努力,随着城市化进程的加快,社会生产、城市建设为拥有与城里人同样智慧的农民工提供了越来越多的发展空间,农民工参加城乡社会劳动不仅能有力地促进社会发展,同时也使自己获得发展。从这个意义上说,任何无视农民工的发展要求,甚至以牺牲农民工子女平等受教育权为代价的“发展”都将是低水平的发展,任何社会发展政策如果不考虑城乡矛盾关系,不设法解决这些矛盾或差异,其作用必将受到制约。

保护农民工子女平等受教育权,体现了巩固和发展平等、先进的“新农村”“和谐社会”观念的要求。新中国成立以来,我国已经基本上建立起了“教育平等”的社会观念,在承认社会发展不平衡的基础上,认为工人、农民、知识分子以及其它的社会主义劳动者应当具有同样的人格尊严、平等的权利和共同发展的机会。这种先进观念之所以能成为社会公认的主流意识,与农民工广泛参与社会活动,尤其是实现农村经济体制改革,拥有自主支配的土地资源是密不可分的。如果不能够切实有效地保护农民工子女的平等受教育权益,为他们实现真正意义上的受教育平等权创造条件,社会对农民工和农民工对自身参加社会主义现代化的价值就会发生怀疑或出现明显的改变。势必制约中国城乡社会的平等发展,导致社会发展进程的倒退。

二、农民工子女平等受教育权保护的现状

(一)我国对保护农民工子女平等受教育权的法律规定

到目前为止,我国尚无保护农民工子女平等受教育权专门的法律法规,但农民工子女作为中国公民的重要组成部分,和其他公民一样享有《宪法》规定的诸如政治、经济、文化、教育等方面的基本权利,如《宪法》第46条、《教育法》第9条和第36条、《义务教育法》第4条。2003年,国务院办公厅转发了六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。《意见》第5条规定:“切实为农民工提供相关公共服务,按照属地化管理的原则,保障农民工子女平等接受义务教育”。从中可以看出,中国公民的受教育权有宪法和法律的保障,作为新兴社会群体的农民工子女,应该享有宪法和法律规定的平等的受教育权,这是不言而喻的。

(二)农民工子女平等受教育权面临的困境

1．农民工子女平等受教育权面临的困境。第一,入学权利不平等。平等入学权是指不论阶层、地域、家庭、性别、种族、宗教、政治信仰如何,公民都享有上学(受教育)的权利。我国《义务教育法》将受教育权规定为国家、社会、学校、家长和个人共同的法定义务,同时规定由各省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况,确定推行九年制义务教育。然而,有些地方政府规定,进城农民工子女要在当地学校插班读书,必须交纳借读费、赞助费,实际上将农民工子女排斥在校门之外。

第二,教育资源配置上的不平等。国家为城市提供了较完善的公共教育资源,而农村及农民工学校的教育资源匮乏,倍受媒体关注的北京行知学校(农民工子弟学校)因未交齐房租,遭遇“封校”, 750名学生不能进校。[3]据媒体报道仅北京处于义务教育阶段适龄农民工子女近24万,其中公办学校就读的有18万,其他近6 万由农民工子弟学校接纳,但不协调的是农民工子弟学校较之公办学校普遍存在设施简陋、师资不齐、环境差、安全隐患多,提供的教育服务很难达到国家规定的要求和标准。所以也就毫不奇怪地发生政府部门多次强制取缔非法办学的农民工子弟学校的现象。[4]这些农民工子女教育被排斥在城市和乡村的教育体制之外,被迫以自发的市场化方式(出现大量的窝棚学校,黑户学校等非正规性边缘地教育市场)解决,而市场化教育的提供和有效需求都处于严重匮乏状态,造成了农民工子女受教育权利的缺失。

第三,义务教育机会与非义务教育机会的不平等。教育机会平等是指国家以最公平的方式使人人凭其禀赋及能力而受到一种适合其才能的教育,使受教育者不受社会条件、经济条件、男女性别等影响,均有机会接受一种适当的教育,使每个人的天赋才智都能够获得最大限度的发展。[5]在我国,在义务教育阶段城乡义务机会不均,据测算, 2001 - 2002 年,全国15 - 17周岁人口的九年义务教育完成率分别只有75%和76. 6%。近些年来每年大约有500万适龄儿童未完成初中教育,其中近200万适龄儿童未完成小学教育,这些未能接受九年义务教育的主要是农村人口。[6]其中近100万的孩子随父母进城游荡在大街小巷没有入学。[7]在非义务教育的高等教育阶段,城乡教育机会不均。1998年,学者张玉申调研数据显示,农民阶层子女与整个非农民阶层子女在接受高等教育机会上的整体差距是5. 6倍,其中全国重点高中校的差距是9. 2倍,农民阶层子女与党政干部子女接受高等教育机会上的差距是17. 9 倍,其中在全国重点高中校的差距是31. 7倍。

2．制约农民工子女平等受教育权实现的因素分析。第一,法制不完备。现有关于农民工子女平等受教育权保护的法律规定比较笼统,缺乏可操作性,难以起到应有的保护作用。虽然《义务教育法》中明确规定了“适龄儿童必须接受九年制义务教育”,党和政府也十分重视农民工子女的受教育权问题,并多次强调要保障农民工子女平等受教育权,但未明确规定怎样保障,也没有明确的对应惩罚措施。另外,我国尚未出台适应整个城乡居民的受教育权保障救济制度,即使有政策性的规定也不能成为农民获得其子女平等受教育权保护的直接依据。加之,区域间的发展不平衡,地方各级政府部门对农民工子女受教育权问题认识不到位,措施不得力,也是阻碍农民工子女实现平等受教育权的重要因素。

第二,城乡二元社会结构的影响。城乡二元社会结构最为直接的表现就是“一国两策”,对城市居民是一套政策,对农民、对农民工是另一套政策。从宏观方面看,一是农民流动作为一种既成的社会存在,在他们实现职业的身份转换的同时,却失去了组织依托、保护和相关的制度承认;二是农民进城后,在户口、就业、社会保障、婚姻、子女就读等方面被基本排斥在城市之外。从微观方面看,目前一些企业,特别是“三资”企业、私营企业,只片面地强调使用民工,却忽视了对农民工子女受教育权的保障,对农民工最关心的子女就学等后顾之忧问题缺乏人性化的系统思考和有效的保障措施。

第三,农民自身因素的影响。改革开放以来,我国农民的维权意识、法制观念有了很大的进步,但法律的权威在他们心目中没有真正树立起来。他们习惯于依赖传统伦理和乡土规范来确立自己的行为规则,轻法、畏法等意识普遍存在,在处理子女就学等日常生活纠纷时,想到的是“托人”,或“私了”或“武力息讼”;有的甚至寄希望于“包青天”,受吏治观念的影响,有事就上访,不找主办人,专找“领导”,另外,有些农民工受“读书无用论”的影响,寄希望于子女早独立,以减轻自身经济压力,主动放弃子女的平等受教育权。

三、促进和保障农民实现平等权的对策

(一)转变对保护农民工子女平等受教育权的认识

国家和政府为农民工子女实现平等受教育权创造便利条件,提供必要的保障措施,是保护农民工子女基本人权的必然要求,是国家和社会应当担负的责任和义务。政府在加强农民工子女平等受教育权保护方面起着主导作用,政府特别是地方政府是农民工子女平等受教育权益保护的主要责任者,其价值观念直接影响着平等机制和行为,如果国家的法律和政策存在城乡区域视角的话,势必强化农民工的弱势地位。在“三农”问题的求解过程中,如果能够发挥政府的积极作用,在政策上,政府向农民工的利益倾斜,势必带动社会整体意识的转变。

(二)完善实现农民工子女平等受教育权立法

1．制定《反教育歧视法》,畅通农村通向城市的道路,切实维护农民工子女的平等受教育权益。适时制定有关平等受教育的专门法律,对农民工子女平等受教育权利给予全面、具体、详细的规定,是促进农民工子女平等地接受教育的基本法律保障。国外许多发达国家都制定了有关类似的法律,如瑞典,日本、美国、韩国等早在上个世纪70年代就实施了教育机会平等法,禁止受教育者在经济地位、性别、种族等方面的歧视,并将教育平等权贯穿于就学、升学、教育机会、教育效果等多方面,对促进本国公民平等受教育发挥了重要作用,我们完全有必要借鉴其立法经验,加快制定促进平等受教育法律的进程。

2． 废除户籍制度,建立教育机会均等机制,实现农民工子女平等受教育的权利。在我国,对广大农民工来说,户籍管制带来的城乡差异和地域差异,在教育上造成了十分严重的不平等。在义务教育上,城市是国家花钱办,农民是自己出钱办。国家利用户籍,在教育上向城市、向大城市倾斜,更造成了城乡、地域差异的进一步扩大。此外,农民工或外来人员在城市已工作多年,有固定的住所、稳定的收入,但其子女因没有所在城市的户口而不能享有受教育的权利;如果要获得这些,必须交纳一定的赞助费。平等受教育的权利由于旧的户籍制被剥夺了。为此,我们必须取消户籍管制。

3．完善《义务教育法》。在国家实现义务教育的问题上,《义务教育法》虽然规定了实现义务教育的原则法律责任等内容,但没有明示城市农民工子女义务教育条件的法律保障,更没有明确规定义务教育的“无偿”范围。无偿的范围应当包括就学所必要的最小限度的一切费用。免费教育主要指公立学校的义务教育。公立学校的义务教育不仅不得收取学费,还应实现免费发放学习用品。国家在教育制度的设立、学校的设置、设施设备及教职员的配置等教育外在条件方面均负有一定的义务。国民有权利要求国家履行在教育方面的义务。因此,必须修订《义务教育法》,增加国家在进城农民工子女义务教育条件的保障上的义务条款。在教育资源配置与教育政策上逐步实现以城市社会和居民为出发点的城市中心价值取向向“农民工取向”与“农村取向”的转变。[8]

(三)完善实现农民工子女平等受教育权的救济保障制度

1．国家和各级政府必须切实以负责的精神面貌来关注农民工子女受教育权问题。教育是公共资源,义务教育是国家提供给每个适龄儿童的一种福利。国家应该及时制定出相应政策,承担相当部分的义务教育费用,使“义务”确实成为一种国家的“义务”。地方政府在保障本地少年儿童入学的同时也不应忘记给当地城市建设和经济发展作出很大贡献的农民工的子女,应该以积极的行动来给予他们帮助。对于农民工子弟学校应保持起码的宽容,不是“一封了之”,而应制定符合实情的办学要求,鼓励和扶助符合条件的学校发展,在税费和办学场所的提供方面予以优惠,同时加强教学指导使孩子们享有与城里的孩子差不多的义务教育。另外要支持民间资金流入民工学校的办学过程,倡导社会的资助并设置专门机构来用好资助资金。[9]

2． 建立农民工工会组织,加大教育行政部门对农民工子女平等受教育权利保护的力度。现阶段,新兴社会群体的农民工,笔者认为应该有工会,让农民有自身利益的表达组织。2004年1月,中央一号文件再次强调:“进城就业的农民工已成为我国产业工人的重要组成部分”,这说明我国政府承认了农民工的工人阶级属性和重要地位,我们的教育行政部门在保护农民工子女平等受教育权益方面作了大量的工作,取得了很大成绩,不过,以往的重心多集中于对城乡公立学校的监督检查,对城市农民工子女受教育的歧视现象并没有进行直接有效的干预,对于农民工子女在入学、升学、教学条件、教育资源等环节上被歧视的现象也缺乏系统的监控和处理机制。在农民工子女平等受教育权方面,教育行政部门运用行政权力高效、快捷地制止和纠正不法行为,具有其他保护手段所不具备的优势,应该根据需要加强有关政策和制度的建设,切实发挥教育行政部门在保护农民工女平等受教育权方面的作用。总之,保护农民工子女平等受教育权需要将各种保护力量和保护方式系统化、制度化,形成社会合力。

参考文献

[1]　郑贤君:《公民受教育权的法律保护》,人民法院出版社2004年版,第51 - 52页。

[2]　周世中:《关于农民宪法权利的几点思考》,载《河北法学》2005年第10期。

[3][4]　王纪旺:《农民工子女受教育权不容忽视》,载Http: / /www. news. rednet. com. cn. 2004 - 5 - 26.

[5]  吴德刚:《中国全民教育问题研究》,北京教育科学出版社1998年版,第82页。

]6]　周作翰、张英洪:《当代中国农民的受教育权》,载《湖南文理学院学报(社会科学版) 》2006年第1期。

[7]　徐永光:《农民工子女教育问题:评波利瓦尔女士的演讲》,载Http: / /www. cc. org. cn. 2006 - 5 - 13.

[8]  周作翰、张英洪:《当代中国农民的受教育权》,载《湖南文理学院学报(社会科学版) 》2006年第1期。

[9]　陆学艺:《三农论:当代中国农业、农村、农民研究》,北京社会科学文献出社2003年第253期。

作者简介:刘潇潇(1962—) ,男,汉族,湖南安化人,湖南文理学院副教授,研究方向:农村法治理论与实践。