从教育发展历程来看，实行依法治教、依法治校是实现高等教育管理与运行机制的科学化、制度化、规范化、法制化，从而实现高等教育现代化的重要途径，是世界各国教育发展的共同特点和趋势。在依照国家法律法规和学校管理规章制度对学生进行管理的同时，尊重和保护学生的权利，是依法治教和依法治校的重要内涵，是高校管理现代化的要求和重要标志。近年来，教育领域的法治建设有了较大的进步，对于大学生权利的保障方面的工作取得了较大的进展。然而，诚如一些学者所归纳的，目前的大学生权利保障工作中尚存在许多不足。这里试提出一些切实保障大学生权利的思路。
一、大力推行依法治教和依法治校
众所周知，在计划经济体制下，行政权力至上，强调作为个体的公民对行政权力的服从，形成以权力吸收权利的权力本位。高校与其他社会组织一样，融人整个计划的框架下。随着我国的经济体制和政治体制改革，高教管理体制也进行了改革。但是，在政府与高校之间和高校内部依然保持着原有的行政管理观念和模式。对于如何“维护学生的权益”依然重视不够，单纯以行政手段管理学生的惯性依然非常大，从而导致了一些无视学生权利主体地位和侵犯学生权利的现象。
目前，高校体制的改革尚应进一步深化，大力推行依法治教和依法治校，由法律法规来规范高校管理秩序，避免管理运行的无序性、偶然性和随意性，最终规避对大学生合法权利的侵害。为此，高校管理者应该提高意识、转变观念。首先应该提高法律意识。学校管理者良好的法律意识是其严格依法办事的重要前提。进而应该树立法治精神，法治的主要价值是以人为中心和归宿。保障和维护正当、合理的个体权益，是现代法治精神的核心内容。高校管理必须认知和贯彻法治理念，形成自觉运用法律手段管理学生、调处纠纷、维护权益的观念与习惯。同时应加强两点认识:其一，在我国正在逐步走向法治的今天，衡量高校管理工作好坏与成败的标准，将不仅仅是效率的高低，同时还要看其能否实现对人的正当权益的维护和保障。其二，切实履行高校自身的义务，尊重和保障大学生的权利，并不构成对高校发展的制约，相反却是高校进一步健康发展的保证。从保护学生权利基点出发所制定的行为规则可以维持学生与学校的良好的信任关系，减少学校与学生之间的摩擦，减少管理过程中的障碍及事后提起争议的可能性，从而最大限度地提高管理效率。
二、尽快解决一些基本而又关键的理论问题
实践需要理论的指导，目前理论上迫切需要解决的问题是，高校的管理权力与大学生权利的法律限度是什么?换言之，高校管理权力的法律限度有多大?大学生的具体权利应该是哪些?关于此问题的分析框架，学界似乎有一倾向，认为应先理顺高校与大学生的法律关系。对此本文不敢苟同。其一，法律关系的内容是权利与义务，确定了法律关系有助于明确权利与义务，但权力与权利的关系有别于权利与义务关系，确定了两个主体的法律关系，仍然未能充分说明权力与权利的关系。“从实证角度看，权利——权力关系中存在的问题是最复杂的。”[1]其三，大学生的权利有些并不必然包含在高校与学生的法律关系之中，有些权利是处在法律关系之外的，或者是没有特定的法律关系的主体相对方的。正如前苏联著名的法理学家雅维茨指出的，“权利可以有许多种，一般权利与法律义务相适应。——这些权利也应该包括在相应的法律事实就产生的权利，但是它们的实现不必形成具体的法律关系，并且不具有确定的义务人”。[2]其三，许多人认为高校与学生的关系是一种特殊的行政关系，那么其特殊之处所产生的具体的权利和义务是什么呢?这是非常重要的问题，但法律关系理论并未能给予很好的回答。
在笔者看来，从高校权力和大学生权利的基础入手似乎是较为合理的分析框架。高校管理权力的基础和来源在于高校的社会职能和国家教育权的行使方式，以及由此形成的高校的性质和法律地位。确定大学生的权利同样应该分析其权利基础。法哲学理论告诉我们，要拥有一项权利必须基于某种事实，或者是源于某种情势(situation ) ,或者由某个拥有权利的人(当局或有权力的人)的授予。于前者，我们可以问：“是什么给了你权利?”于后者，我们可以问：“是谁给了你权利?”[3]也就是说，人的权利并非凭空而来，也并非由某些人所授予，而是根植于一定的基础和具有一定的正当性的。因此，要分析某些人应该具备的权利，必须从分析其权利的基础人手。权利的基础包括道德基础、经济基础、文化基础，心理基础、权力基础、法律基础。不同的社会机构和社会群体，在不同的国家、不同的时期因其基础的不同而拥有不同的权力或权利。同时，“从哲学上说，权利(这里所说的权利是包括权力，笔者注)既不纯粹是一种实体范畴，又不单纯是一种观念范畴，而是一种价值范畴和关系范畴”。 [4]高校管理权力与学生权利的限度如何，既是一个理论问题，也是一个现实问题既是一个事实问题，也是一个价值问题。对此问题的解决，应当既体现现代先进教育理念，同时又根植于中国实际，既解决现实中较急迫的问题，又考虑我国社会的发展进程和高等教育的长远发展趋势。[5]
随着权利基础的变化，权利的内容也应该有相应的变化。为顺应我国社会的法治发展进程和当前高教改革全面深化的形势，高校学生权利应该适当地拓展。以下是当前大学生应该增加的两种权利:(1)知情权。大学生有权获知学校所为的和自己权益相关的有关法律信息和事实信息。提出大学生应拥有知情权是基于两方面的理由:一是随着大学生普遍实行缴费上学，上大学具有了一定的接受教育服务消费的性质，知情权理应是大学生的合理权利。二是知情权有控权价值。公权力天然具有扩张性，要防止权力滥用，就必须以权力和权利制约权力。权利制约权力必须以知情为前提，否则监督、制约、控权等都是一纸空文。没有知情权，就不可能有真正的制约权力。因此，教育部门、学校的有关规章的内容、学校的发展规划、做出某些较大决定的事实前提、具体的操作手续等都应该让学生了解。学校应当把这些信息主动地传递给学生，并为学生了解信息提供协助。(2)学习权。“简单说，学习权是一种要求完善和发展人格的权利。从教育理论上说，学习权强调了受教育者在教育过程中的主体地位;从法学理论上说，学习权强调了受教育权利主体在享受教育权利时的主动性与自由性。正因为学习权远远超出了‘接受教育’的含义，所以它被认为是当今世界教育法学理论的主要成果，是对受教育权利的重大发展和突破。”[6]随着知识经济的发展和学习化社会的到来，学生的学习权必将得到重视、确认和实现。学习权本身同样是一个发展性的概念，其内涵将逐步扩展和深化。同时，学习权对于大学生的意义，较之于中小学生是大不同的。从目前来看，大学生更拥有学习权的基础和价值。结合我国的实际，当前的大学生学习权应包括下面这些具体权利:要求权，即对学校教育设施等物质条件，对良好的教师和良好的教学内容、教学方式方法的要求权;对学校、教师中止影响其学习的一切行为，提出获得适当补偿的要求权。选择权，即在学校教学计划的规定下，自由选择选修课与部分必修课的任课教师，自由转学、转专业的权利。参与权，即对学校的管理有一定的参与权。监督权，即对于教学情况和学校的管理拥有进行评价和监督的权利。
在高校管理权力与学生权利的关系问题中，很重要的一个具体问题是学生的权利受到侵犯时应该如何实行救济。这里，试对大学生权利的救济方式进行较具体的分类:对于侵犯大学生的名誉权、隐私权、婚姻自由权等人身权利，经济权和言论自由等政治权利的，可以申诉或提起民事诉讼。对于涉及学生的受教育权(包括学习权中的重要部分)和对学生的未来发展有重要意义的，如招生、转校、教育内容的基本部分的变化、所设置的基本课程的大规模调整、学业证书和学位证书的发放、退学的处分、学生升学(主要是由低一级身份向高一级身份的晋升，如本科生晋级研究生)等，应由法律、法规或规章作出较明确和恰当的规定，并允许学生申诉或提起行政诉讼。基于学校内部正常管理制度而作出的一般纪律处分，应属干学校内部自主管理权限范围内的事项。同时，对于侵害大学生的参与权、监督权、知情权等权利，并没有给予大学生带来较大的直接损失的，不可提起诉讼，但可以提起申诉。为了保障大学生的所有权利，应该完善大学生的申诉制度。
三、完善教育法律法规和清理校内规章
我国教育法制建设近些年来有了较大进展，但由于起步较晚，故到目前为止，立祛数量少，层次不高，还有诸多巫待加强的薄弱环节。同时当前的许多高校的校规存在着一些明显的缺陷。校规作为内部管理规范，在合法的前提下，可被认为是对法律规范的一种补充或完善;但它既可成为保障学生权利的必要手段，也是最容易侵犯学生权利的领地。
首先，教育行政管理部门和学校在制定法规和规章时，一方面必须遵循法治统一原则，即下位法的制定必须有上位法的依据，不得与之矛盾另一方面必须贯彻重视和保障权利的原则，明确和充分地规定各方的权利。其次，及时进行有效的法律法规的立、改、废工作，建立完备的高等教育法规体系。比如，以法律的形式明确高校的处分权，尽快出台保障学生权益的《学位法》、《高校学生条例》或《学生法》、《申诉条例》等法规，强化程序立法，对概括性强的法律出台配套的明确细致的操作条例。再次，应该加强高校规章制度的清理工作。另外，应该建立校规审查制度，即在高校自治规章生效之前，由国家有关部门事先审查其是否违法。
需要特别提出的是，应该明确规范大学生违纪行为的具体处理程序，其中包括大学生的申诉制度。英国有“程序优于权利”( remedies precede rights )的法律制度和原则，美国的程序法学派也认为，把“程序制度化，就是法律”。重视和规范高校学生处分程序，对于高校学生合法权益的保障起着举足轻重的作用。这里参考加拿大许多高校的做法，[7]设计一套学生处分程序。
在学生违纪行为的具体处理过程中，应该基本上包括提议、调查、听证、处分、申诉和执行等六个步骤。任何人(包括管理者、教师、学生和其他人员)只要认为某学生的行为违反了学生行为规范，便可以书面署名形式向学校工作部门提出对该学生进行处分的建议。学生工作部门接受提议之后则组织调查，如果发现提议的事情不实，则不予受理，但应该向提议人作详细的解释，提议人不同意其解释可以继续向学校有关部门提议。如果调查发现情况属实，则进入听证阶段，即召开听证会由评审团决定学生是否违纪和适用的处罚。评审团由比例适当或相当的校方代表、学生代表与社会人员组成，通过听证会的形式，最终由评审团无记名投票决定最终意见。有关听证会的通知必须提前送达违纪的学生。被起诉学生可以获取有关作为证据的材料，可以聆听证人的证词，可以召自己的证人作证，可以自己或委托他人为自己辩护。听证会后即形成对确实违纪学生的处分决定，学生对处分决定不服即可向学校的相关纪律部门或学校的上一级机关申诉。最后环节是对处分决定的执行。在以上所有的环节中，都应该规定时效、时限、具体内容。同时，在条件成熟的高校中可以设立负责学生维权的专门机构和专职工作人员，其他高校可以设立专职或兼职的维权委员。对这些维权机构和维权委员，要建立科学的考核评价机制进行必要的考评，以推动维权工作的切实开展。在上述的六环节中，听证会和申诉是其中非常重要和比较复杂的环节，对其操作也必须按照一定的规程。
四、提高大学生的维权意识
权利的获得，往往是权利人主动要求的结果。在西方的历史上，人们经常根据利益和意志自由的需要，向政府提出自己的要求。这些要求得到政府法律认可，便成为一种法定权利。学生权利的获得也是如此。例如美国，法院实务及学说对于大学与学生的关系，由早期占支配性地位的“代替父母理论”( in locoparentis)到1960年代以后的“契约理论”(contract theory)到目前的“契约理论”和“宪法理论”并用的转变，相当大程度上是大学生们主动迫求自身权利的结果。[8]高校学生本人是法定权益的拥有者，也是申请和提起维权行为的基本主体。如果学生对自己的权益都漠不关心，那么维权也就成了空中楼阁。“管理者出于自己利益的考虑，公权力被接受到什么程度，公权力就运行到什么程度，直到私权利者奋起抵制或其他力量干预为止。”[9]学生对自身权利的关心、积极主张和当其受到侵害时的积极寻求救济，是保障大学生权利非常重要的方面。
我们曾对分布在全国的20所高校的1500名大学生进行了一次关于权利意识情况的抽样调查，结果显示，当前大学生的维权意愿比较强烈，但其权利意识仍存在着两个较大的缺陷:一是大部分的学生并没有很好的了解自身的权利.只有4.5%的学生认真读过《教育法》、《高等教育法》等法律，只有19%的学生表示比较清楚或非常清楚自己的权利。二是大部分学生(占61.1%)表示在发现权利受到严重侵害时，仍将顾及到其他的利害关系而放弃积极主张自身权利。
五、加强对高校管理权力的监督和制约
社会为了保障公共利益(最终目的是为了保障每个社会个体的利益)而设定公共权力，即赋予某些社会机构一定的合法侵害能力和处分公共产品的能力。正是权力具有这种能力，同时它是由人来行使，就存在着权力滥用的危险并对公民权利构成威胁。法国著名思想家孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验。”“有权力的人们使用权力，一直到需要遇到有界限的地方才休止。[10]“以保障权利为宗旨的权力极可能蜕化成为权力者谋利的工具，权力的滥用与犯罪同样是人类社会无法根除的必然之害。”[11]正是由于权力具有双重性，权力必然应受恰当的制约。制约权力同样是法治的重要精神之一。高校所拥有的权力，同样具有天然的扩张性。
权力制约的机制主要有道义上的制约、法律的制约、权力之间的互相制约和权利的制约。[12]在权力至上的社会里，权力对权力的制约是非常有效的。具体的思路是:(1)完善教育执法监督制度。加强各级人大对教育法律执行情况的监督检查，强化教育行政系统内部上级对下级的监督检查，充分发挥教育督导系统的日常督查作用等。(2)加强司法审查的力度。可以说司法审查是规制学校权力、保障学生权益的最有力的手段。司法审查作为高校行使公权力的一种监督，能够发挥不可替代的重要作用。对于高校内部行政权力的司法审查，不仅在其实际应用时可以保障学生的合法权益，而且能够对一些高校的管理人员产生一种心理压力，促使他们谨慎地行使权力，规范管理行为，自觉地按法治精神办事。
注释:
(1)（4）吕世伦，文正邦.法哲学论［M］.北京:中国人民出版社，1999: 546.
（2）【C】稚维茨.法的一般理论哲学和社会问题［M］译者:朱景文.辽宁:辽宁人民出版社，1986:150.
（3）杨春福.权利法哲学研究导论［M］.南京:南京大学出版社，2000: 86.
(5)高校管理的内外部环晚的变化似乎可归纳为:社会方面，市场经济体制的建立和完善，依法治国和法治国家的建设是国家政治体制改革的核心内容，知识经济社会、文化多元化、追求个人利益和权利是社会文化的重要特征。教育领域方面人文主义教育观成为21世纪的重要教育目的观，具体表现为依法治教、依法治校与高教管理体制改革，高等教育大众化发展，素质教育的实施和重视学生的主体性。
（6）劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究［M］.北京:北京师范大学出版社，2002: 32.
(7)方巍，张志军.加拿大高校的学生纪律管理［J］.国际高等教育研究，2000(2).
(8 )周至宏.学术自由与大学法［M］.台湾:蔚理法律出版社，1989
（9）顾协国.高校学生权利与高校权力［J］.杭州师范学院学报，2002(2).
（10）孟德斯鸡.论法的精神，上册［M］.154.转引自:程燎原，王人博.权力及其救济通论［M］.山东:山东人民出版社，1993: 194.
(11) 周永坤.法理学—全球视野[M].北京:法律出版社，2000: 250.
（12）程燎原，王人博.权力及其救济通论［M］.山东:山东人民出版社，1993: 195. 196.
(作者单位:汕头大学医学院社科部，广东汕头，515031)
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