中国义务教育法制百年历程之反思

日期：2007-05-24 点击：作者：陈鹏, 林玲来源：《陕西师范大学学报》2007年第2期

就世界范围而言,义务教育作为一种法律制度已有400 年历史。而中国义务教育制度始于清末,虽然相比德国等较早实施义务教育的国家晚了近3个世纪,但距今也有百年历程。因此,在中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2006 年6 月29 日修订通过《中华人民共和国义务教育法》之际,回顾与反思我国义务教育走过的百年历程,具有重要的理论价值与现实意义。

一、中国近代义务教育的肇始

效仿西方建立近代学校制度是清末社会改革的重要组成部分。1902 年8 月,清政府颁布的《钦定学堂章程》(“壬寅学制”) ,标志着中国近代学校制度初显端倪。《钦定蒙学堂章程》第1 章“全学纲领”规定:“蒙学为各学本根。西律有儿童及岁不入学堂罪其父母之条,今学堂开创伊始,尚未能一律仿照。所有府厅州县之各处乡集,应请于奉到章程之日予限半年一州之内先立蒙学堂一所,以后逐渐推广办理”。[1 ]163“儿童自六岁起受蒙学四年,十岁入寻常小学堂修业三年。俟各处学堂一律办起后,无论何色人等皆应受此七年教育。”[ 1 ]158虽然《钦定学堂章程》没有明确出现“义务教育”一词,但字里行间实际上是把小学阶段前7 年教育作为义务教育的。但因为“壬寅学制”没有实施,所以这一规定成为我国近代义务教育制度的史源。

中国近代义务教育制度始于1904 年。清政府在对《钦定学堂章程》修改之后颁布了《奏定学堂章程》(“癸卯学制”) 。《奏定学堂章程》包括从小学到大学的一系列法规,其中《学务纲要》中明确指出,“初等小学堂为养正始基,各国均任为国家之义务教育。东西各国政令,凡小儿及就学之年,而不入小学者,罪其父母,名为强迫教育”。[1 ]82在详细介绍外国实行强迫义务教育的10 条规则的基础上, 《奏定初等小学堂章程》“立学总义章”第一规定:“外国通例,初等小学堂,全国人民均应入学,名为强迫教育,除废疾有事故外,不入学罪其家长”。[1 ]174“计学就学章”第三规定:“如该乡已有学堂而家长无故不令入学者罚之,令其捐助该学堂经费。”[ 1 ]186该章程还载明:“此项学堂,国家不收学费,以示国民教育国家任为义务之本意”。[1 ]70“癸卯学制”第一次由官方明确提出了“义务教育”、“强迫教育”的概念,表明了近代义务教育的正式发端。

1906 —1907 年间,学部又制定了《学部咨行各省强迫教育章程》,规定:“幼童至七岁须令入学”;“幼童及岁,不入学者,罪其父母”;“凡有绅董热心提倡,多设学堂者,分别给奖”;“各地广设劝学所”、“义学堂之多寡,立劝学员之功过”;“各府厅州县长官不认真督率办理,涂以敷衍了事者,查实议处”,[1 ]372但如何“罪”和“奖励”的方法并没有具体条文。不管其可行性如何,这部章程的颁布在我国义务教育的历史上都具有里程碑的意义。1911 年,清政府又颁布了《试办义务教育章程案》,但这个法案伴随着清政府的灭亡而流产了。

可见,我国在一开始厉行义务教育时,源于家庭的固有职责,义务教育立法并不涉及受教育者的权利和义务,因为义务教育之“义务”是“人民对国家有使其及龄子女受国民教育之义务;同时国家对人民有使人民在学龄期间受国民教育之义务”[2 ] 。

二、民国时期义务教育的拓展

辛亥革命结束了长达两千多年的封建君主制度,建立了共和政体,从而为中国近代义务教育制度的建立与发展奠定了基础。1912 年,民国政府颁布了《学校系统令》(“壬子·癸丑学制”) ,明确规定初等小学4 年为义务教育。

1913 年,教育部拟定了《强迫教育方法》,称“共和政体,全赖教育,正式政府已经成立,非实行强迫教育不以谋普及教育而固国体”[3 ] ,其中第4 条规定:“为儿童当入之年,八岁一律入学,违者重罚其父兄,并处罚学董”。同年,《中华民国天坛宪法(草案) 》颁布,第19 条规定:“中华民国人民依法律有受初等教育之义务”[4 ]64 。

1914 年12 月,教育部在《教育部整理教育方案草案》中要求中央政府“确定义务教育年限,明白宣示,使地方知建学为对于国家之责任”。[ 5 ] 且在《草案》中说明:“吾国兴学已十余年,尚无义务教育之规定⋯⋯以故人民视学务为官吏考成,上作而下不应;即有应者宜多视为慈善事业,不知对于国家负有何等之责任;教育凝滞,此为一大原因”。这表明教育部已经认识到,人民有入学之义务,这是其对于国家的责任,而地方政府有责任实施义务教育,以实现国家的富强。

1915 年,北洋政府袁世凯以大总统令颁布《特定教育纲要》后,教育部拟订了一系列文件,将义务教育置于重要地位,使义务教育的推行有了法律保障。其中, 《义务教育施行程序》是推行义务教育的重要文件,是政府有计划、有步骤推行义务教育的重要标志,在中国义务教育史上占有特殊的地位,以后下达的各种文件都烙上了《义务教育施行程序》的印记。1916 年《劝学所规程施行细则》和《学务委员会施行细则》显示出推行义务教育是普通行政官员、教育行政官员不可推卸的责任。[6 ]951916 年10 月,教育部修正公布的《国民学校令》规定:“学龄儿童之父母或其监护人,自儿童就学之始期至于终期,有使之就学之义务。”[ 6 ]96

1922 年7 月,中华教育改进社蔡元培、范源濂、梁启超等拟订义务教育法律草案,希望列入宪法。在这个法律草案中规定:“中华民国人民,不分男女,在学龄期间,皆有受教育之义务。”[ 7 ]1923 年颁布的《中华民国宪法》第4 章,规定了中华民国国民所享受的权利及所承担的义务,明确了“中华民国人民依法律有受初等教育之义务”、“义务教育之学年至少以六年为限”、“在义务教育学年内,免纳学费,其教科书及学校用品,由学校设备之”。[ 8 ] 至此,义务教育首次被列入宪法,成为其重要的组成部分。义务教育是受教育者的义务。

南京国民政府成立后,非常重视教育,认为“教育乃国家民族精神文化,亦即永久生命之所托。所以教育的优劣成败,即国家民族之兴之盛衰的最大关键”[9 ] 。1930 年召开的第二次全国教育会议通过了由国民党中央执行委员会提出的《厉行国民义务教育与成人补习教育》的提案。1931 年《中华民国训政时期约法》公布,其中第5 章国民教育规定:“男女教育之机会一律平等”、“全国公私立教育机关一律受国家之监督,并负责推行国家所定教育政策之义务”、“已达学龄之儿童,应一律受义务教育”、“未受义务教育之人民,应一律受成年补习教育”等。[10 ]但因经费无着,1930 年计划未能实现。

1932 年教育部制订并颁发《第一期实施义务教育办法大纲》和《短期义务教育实施办法》,1935 年又根据国民党第四届中央执委会第五次全体会议《关于实施义务教育标本兼治方法案》的决议精神,制订了《实施义务教育暂行办法大纲》及《施行细则》。《细则》明确规定:“在普通小学及短期小学已足收容当地学龄儿童之地方,凡身体健全之学龄儿童,应由所在地办理,义务教育之机关依其年龄及家庭状况,督令入普通小学或短期小学。凡应入学而不入学者,应对其家长或保护人予以一定期限必须就学之书面劝告;其不受劝告者,得将其姓名榜示示警;其仍不遵行者,得由县市教育行政机关请有县市政府处以一元以上五元以下之罚,并仍限期责令入学。”《细则》详细规定了家长如果不执行送孩子入学的义务,将如何被处罚的具体措施。其颁布使义务教育的推行再度掀起高潮。1935 年由立法院通过并于1936 年国民政府公布的《中华民国宪法草案》中,也有“教育专章”,指出“国民受教育之机会,一律平等”、“六岁至十二岁之学龄儿童,一律受基本教育,免纳学费”等。[6 ]110

抗日战争时期,国民政府并未放松推广义务教育,仍制订了不少法律法规,如1937 年7 月《学龄儿童强迫入学暂行办法》和《各省市失学民众强迫入学暂行办法》等。迫于当时形势,国民政府将义务教育与民众教育结合起来,1940 年颁布的《国民教育实施纲领》企图通过管、教、养、卫合一的形式将政治与教育结合起来,将儿童教育与成人教育结合起来。

1944 年南京国民政府又公布了《国民学校法》,规定6 —12 岁的儿童应受6 年基本教育。同年, 《强迫入学条例》颁布,规定国家实行学龄儿童强迫入学。1947 年1 月,国民政府颁布《中华民国宪法》,其第2 章第21 条规定:“人民有受国民教育之权利和义务”,第13 章第160 条规定:“六岁至十二岁之学龄儿童,一律受基本教育,免纳学费,其贫苦者,由政府提供书籍”。[ 8 ]83

民国时期之所以将义务教育规定为公民的义务,与当时民族主义的觉醒和国家主义的勃兴有着密切关系。教育的目的主要在于培养发展生产所需的劳动力和国家“未来的主人”,国家本位的思想占主导地位。正如我国台湾学者徐庆雄所说,在专制独裁的国家,教育乃以国家或独裁者的存在发展为中心, “教育”当然成为国家的“权利”。国民反而有“受教育”的义务。[4 ]64

三、新中国义务教育的嬗变

新中国的义务教育法制建设是对老解放区的继承与创新。1931 年, 《中华苏维埃共和国宪法大纲》第12 条规定:“中华苏维埃政权以保证工农劳苦民众有受教育的权利为目的。在进行国内革命战争所能做到的范围内,应开始实施完全免费的普及教育,首先应在青年劳动群众中施行并保障青年劳动群众的一切权利”。[ 7 ]2341940 年3 月,陕甘宁边区政府公布了《实施普及义务教育的暂行条例》,规定7 —13岁的儿童应一律入学接受义务教育,要说服家长送子女入学,说服无效者由当地政府强制执行。该条例规定:“义务教育就是每个国民所必须接受的最基本的教育,一方面每个人都有受这种教育的义务,另一方面国家有使每个人能接受这种教育的义务。”[ 11 ]1954 年《宪法》第94 条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并逐步扩大各种学校和其他文化教育机关,以保证公民享受这种权利。”1975 年《宪法》第27 条第2 款规定:“公民有劳动的权利,有受教育的权利。”1978 年《宪法》第51条规定:“公民有受教育的权利。国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施,普及教育,以保证公民享受这种权利。”这一时期,国家以推行普及小学教育代替义务教育,义务教育没有得到法律确认。

1982 年12 月4 日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第46 条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”;“国家举办各种学校,普及初等义务教育”。这是建国33 年以来我国第一次以国家根本大法的形式对普及义务教育做出了明确的规定。1985 年,中共中央颁布了《中共中央关于体制改革的决定》,指出“义务教育,是依法律规定,适龄儿童和青少年都必须接受的,国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育”;要“把发展基础教育的责任交给地方,有步骤地实行九年义务教育”。

1986 年4 月12 日,第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》,该法共18 条,比较全面地规定了国家实施义务教育的方针、管理体制;国家、社会、学校、家庭在义务教育实施中的责任等。这是建国37 年来由国家最高立法机关制定颁布的第一部义务教育的专门法律。同年9 月,国务院办公厅转发了国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》,明确提出了分地区、有步骤地实施义务教育的具体规划。随后,国务院、教育部又陆续制定了《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《教育督导暂行规定》等一系列行政法规和规章,地方各级人大和政府也依据国家的法律、法规和地方的实际,制定了相关的义务教育的地方法规和规章,我国义务教育的法律、法规体系进一步完善。

20 年来,义务教育法的实施有力地推动了我国义务教育的发展。到2005 年底,中国普及九年义务教育的地区人口覆盖率超过95 % ,小学学龄儿童入学率达99. 15 % ,初中阶段毛入学率超过95 %。[12 ]但随着义务教育的深化,义务教育的经费投入短缺,教师工资拖欠,义务教育的非均衡发展等问题严重妨碍了我国义务教育的进一步发展[11 ] ,因此,对1986 年的《义务教育法》进行修订、完善已势在必行。2006 年6 月29 日,中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过《中华人民共和国义务教育法》,并于9 月1 日实施。新《义务教育法》包括8 章63 条,对1986 年的《义务教育法》从形式到内容都做了重大调整,突出了义务教育的权利性、平等性、公益性、免费性、强制性和基础性的特征,为我国义务教育的完善奠定了坚实的法律基础。

四、百年义务教育法制之反思

从法学的视角分析,100 年来中国义务教育历程基本上沿着两条逻辑思路在发展演变,即视义务教育为受教育者的义务发展为受教育者的权利,政府的权力发展为政府的责任。这一演变标志着人们对义务教育的性质、受教育权的本质的认识的深化。这也与世界范围内义务教育的发展趋势相吻合。

(一) 从义务本位到权利本位

传统上,中国义务教育立法一直是教育立国主义和教育立身主义。[ 13 ]对个人来说,教育是使人在社会上立身处世、发达自身的资本,而对于国家来说,教育作为一项基础事业,可以增强国力,促进国家经济、社会、文化的发展。这种立法理念是一种社会本位、义务本位的指导思想,虽然我们并不否认教育的这些功能,但这还不够,因为教育是人为之人的基本权利,教育人权主义才是教育之根本。

在清末内忧外患的特殊背景下,清朝政府为了富国强兵,以教育为先导,实施了一系列教育改革,而义务教育则是这场教育改革的重要内容,虽然当时人们并没有认识到受教育是适龄儿童、少年的权利,也没有认识到公民的受教育权利与其生存权、发展权的内在逻辑联系,但义务教育作为国家富强、民族复兴的基石则为越来越多的国人所认同。所以,在清末的义务教育立法中,更多是将适龄儿童、少年接受义务教育视为其父母对国家的义务,而不是受教育者应享有的权利。

民国政府成立之初,政府以宪法的形式规定了公民的受教育义务。《中华民国天坛宪法(草案) 》规定:“中华民国人民依法律有受初等教育之义务。”公民受教育的义务首次被纳入到宪法之中。南京政府时期,义务教育的立法理念发生重大转变, 《中华民国宪法》规定受教育是公民的义务,也是公民的权利,这一认识上的转变,标志着国人对受教育权的性质、本质的认识发生了质的变化。受教育是公民的一项基本权利和义务,即义务教育具有权利性和义务性的统一,权利主体没有不接受教育的作为或接受教育的不作为的行为选择和行为自由,无论公民对实现权利和履行义务的主观愿望如何,公民接受义务教育的权利既不可放弃,也不可转让。否则,国家可以进行强制性干预。[14 ]

新中国成立后,我国宪法虽然几经修改,但历次宪法中都规定受教育是公民的基本权利;1982 年的《宪法》第46 条在规定受教育是公民的权利的同时,也规定受教育是公民的义务; 1986 年《义务教育法》第4 条规定:“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”; 1995 年的《教育法》第9 条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会”;2004 年3 月14 日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法》第46 条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”;同时,在第33 条中,首次将“国家尊重和保障人权”写进宪法。2006 年新修订的《义务教育法》对这一宪法精神作了进一步的细化,体现出了强烈的权利本位意识和以人为本的立法理念。《义务教育法》(修订) 总则第1 条规定:“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利,保证义务教育的实施,提高全民族素质,根据宪法和教育法,制定本法。”第4 条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。”为了维护适龄儿童和少年的受义务教育的权利,该法对我国义务教育的免费问题、管理体制、经费筹措机制、均衡发展问题等都作了详细的规定。《义务教育法》(修订) 第2 条规定,义务教育“不收学费、杂费,国家建立义务教育经费保障机制,保证义务教育制度实施”。将杂费列入了免费的范围;第7 条规定:“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作;县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作”。对1986 年《义务教育法》第8 条规定的“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理”的表述作了重大修改,突出了中央政府、省、自治区、直辖市人民政府在义务教育中的责任;第12 条规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。这一规定使城市务工者子女在非户籍所在地接受义务教育有了明确的法律依据。

(二) 从政府权力到政府的责任

义务教育不是中国传统教育自然演进的结果。在中国传统教育中,初等教育一直被视为家庭的责任,初等教育的任务主要由民间设立的私学来完成,政府的任务主要是实施官学教育。义务教育的兴起,与富国强兵的清末社会改革密切相关。但在义务教育制度实施之初,人们并没有认识到义务教育是公民的权利、是政府的义务这一问题。

清末,清政府虽然在《奏定初等小学堂章程》中规定:“国家不收学费,以示国民教育国家任为义务之本意”,强调了政府在义务教育中的责任,但在当时的社会背景和教育立国主义观念的支配下,国家通过立法推行义务教育,主要规范的是公民的行为,要求适龄儿童与少年父母履行对国家的义务,保证适龄子女接受国家规定的义务教育,否则,政府则要行使权力, “罪其父母”。

从1912 年到1949 年,民国历届政府都希望通过教育立法,规范政府的办学行为,实现受教育者的权利,但由于政治腐败,社会混乱,加上日本入侵,民不聊生, 这一愿望始终没能实现。据统计, 从1904 —1949 年,经过近半个世纪的努力,全国学龄儿童的入学率只在20 %左右。[8 ]832

随着社会文明的进步和公民法制观念的增强,人们越来越多地把受教育看成是一项普遍的公民权利,并要求国家主动承担义务,积极作为,保证教育的普及和教育机会的均等。国家与社会、政府与个人之间的权利和义务开始发生根本性变化,从强调个人的义务转为强调政府在义务教育方面的责任,要求政府举办足够的学校,培养必要的师资,实施统一的办学标准并创造必要的条件,使所有人都可以进入学校接受法律规定的教育。[15 ]公民的受教育权利与义务和国家的教育职权具有了权义联系和一致性。国家必须在义务教育中担当起主要责任,否则就没有家长送子女入学之义务,也没有社会保障义务教育实施之义务,更无从谈起受教育者接受义务教育之义务。

因此,1986 年的《义务教育法》从学校举办、师资培养、经费筹措、助学金制度多等方面规定了政府的义务;2006 年新修订的《义务教育法》在这一法制理念的指导下,更加详细地规定了政府在实施义务中的责任。该法第2 条指出, “国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育,不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制,保证义务教育制度实施”。义务教育是公益事业,不是产业,是公共产品而不是私人产品。公共产品非排他性、非竞争性以及资本的趋利性决定了个人是不可能提供社会所需要的公共产品的,政府所以赖以存在的逻辑就是他能解决市场失灵的问题,为社会提供公益性服务。为此,新修订的《义务教育法》不仅明确指出了义务教育的公益性质,还为实现这一公益性事业目标,对政府的行为做出了相应的规范,明确了中央政府、地方各级人民政府的义务教育的责任。

为了保障义务教育经费投入,解决义务教育经费短缺问题,该法第42 条规定:“国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。这就意味着各级政府财政将成为义务教育经费的主要来源和最终保障,各级政府有责任根据义务教育的发展需要按时、足额地拨付义务教育经费,以确保学校的正常运转和校舍安全,确保教职工工资按照规定发放。同时,该条对政府的经费保障行为做出原则性的规定,国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”;第44 条规定:“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费”; 第46 条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府规范财政转移支付制度,加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付,支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入。地方各级人民政府确保将上级人民政府的义务教育转移支付资金按照规定用于义务教育”。

为了实现义务教育的均衡发展,解决长期以来因择校而产生的教育不公平、教育乱收费问题,该法第6 条规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”;第8 条规定:人民政府教育督导机构对“义务教育均衡发展状况等进行督导,督导报告向社会公布”;第32 条规定:“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量,组织校长、教师的培训和流动,加强对薄弱学校的建设”;第22 条规定:“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”。同时,新修订的《义务教育法》与1986 的《义务教育法》相比,明确规定了各级政府的法律责任。第51 、52 、53 、54 条分别就各级政府不履行义务教育经费保障职责,不按照国家标准设置、建设义务教育学校,不定期对校舍进行安全检查、维修改造,不均衡配置教育资源,侵占、挪用义务教育经费等情况下的违法责任作出具体明确的规定。这是我国义务教育立法史上的一个显著进步,它有利于规范政府的行政行为,维护受教育者的权利。