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对公民受教育权的法律探讨

日期：2007-05-16 点击：作者：曾新丽来源：《科教文汇》2007年第3期

受教育权作为公民的一项基本权利, 已得到了国际人权法和大多数国家宪法及法律的确认。然而, 现实生活中侵害公民受教育权的案件屡有发生, 如2001 年山东齐玉苓案, 同年山东青岛三名应届高中毕业生以侵犯平等受教育权为由状告教育部案, 2002 年西南某学院一女大学生状告学校因怀孕被勒令退学案。类似的案件还有刘燕文诉北京大学拒绝颁发毕业证、学位证案、田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案等。这些案件引起了全社会对公民受教育权保护的极大关注, 法学界学者们对这一问题也进行了探讨。在本文中, 本人就受教育权的内涵、性质、我国目前就受教育权保护的法律保障及其缺陷进行了论述, 并提出了完善的建议。

一、受教育权的内涵及性质

(一) 内涵

关于受教育权的内涵, 学者们对此观点各异。有的学者认为, 受教育权是指公民享有在各类学校、各种教育机构或通过其他途径学习文化科学知识, 提高自己的科学文化业务水平的权利。①有的学者认为, 受教育权是公民作为权利主体, 依照法律法规的规定所具有地接受教育的能力和资格。②还有的学者认为, 受教育权是指公民达到一定年龄和智力程度时都有从国家接受系统教育的机会和获得受教育的物质帮助的权利。③

本人认为, 这三种观点都不够全面。对受教育权的内涵应从以下几个方面来理解。④其一, 从主体上看, 任何公民都是受教育权的主体, 不仅限于适龄儿童和少年。其二, 从受教育权的内容来看, 它应当包括学习的权利、教育机会均等的权利和获得相关证书的权利等。其三, 受教育权的义务主体具有广泛性和多样性, 任何人都不得以任何方式侵犯公民的受教育权。最后, 公民所享有的受教育权因其所处的教育阶段不同而有较大的差别, 这主要体现在义务教育和非义务教育阶段。在义务教育阶段, 由于受教育权是权利性和义务性的统一, 公民接受义务教育的权利既不可放弃, 也不可转让。否则, 国家可以强制干预。而在非义务教育阶段, 公民可以自由决定是否接受教育, 此时受教育权仅表现为一种权利。

(二) 性质

关于受教育权的性质, 学界通说认为受教育权是一种自由权与社会权相结合的公民基本权利。首先, 它是公民的基本权利, 而且是一项具有“母体性”的基本权利, 由多层次的子权利构成的有机联系的统一整体。包括学习机会权、学习条件权以及学习成功权等。其次, 它兼具自由权与社会权的双重特征。自由权的目的是个人私领域生活的不受干预, 要求国家权力不得介入和干涉公民私领域生活自由的权利。它对应的是国家的消极不作为, 要求国家不得侵害。社会权是以社会整体生活和谐为目的, 要求对于弱势地位的特殊公民予以不同于一般公民的实质自由平等的保障。它要求国家采取积极的作为, 采取措施予以保障。

对于我国公民受教育权的性质, 本人认为, 分别不同阶段各有侧重。在义务教育阶段, 公民的受教育权要求国家采取积极的措施予以保障, 其性质主要体现为社会权; 而在非义务教育阶段, 公民的受教育权则更多的体现为自由权, 但也有部分社会权的特征。如对于非义务教育的入学升学机会权、受教育选择权及学生身份权明显具有免予国家干预的自由权的特点。而教育条件建设请求权及获得教育资助权等则明显具有要求国家采取积极措施予以保障的社会权的特点。

二、我国对公民受教育权的法律保障现状

“无救济即无权利”, 权利如果离开了具体的法律和制度保障,则其就不成其为权利。就我国目前来说, 已经形成了以宪法为核心,以教育法为基本法, 教师法、义务教育法等五部教育法和相关法律,扫除文盲工作条例、社会力量办学条例等16 项教育行政法规和国家教育行政部门制定的近200 项规章等构成的一个比较完备的教育法律体系, 教育工作的主要领域已基本上得到了有法可依。

从不同法律保障层次来看, 公民的受教育权的法律保障可以划分为三个层次, 即宪法层次的法律保障、行政法层次的法律保障和民法层次的法律保障。

(一) 宪法层次的法律保障

所谓宪法层次的受教育权, 我国台湾学者认为是指人民在受教育方面, 得请求国家给予适当之教育环境与机会, 以享受获得知识、发展人格之权利。我国宪法第46 条规定, 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。第19 条规定, 国家发展社会主义教育事业, 提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校, 普及初等义务教育, 发展中等教育、职业教育和高等教育, 并且发展学前教育。这是我国宪法关于宪法层次的受教育权的法律保障。这是我国对公民受教育权宪法层次的法律保障。

从宪法理论分析, 侵犯公民宪法层次的受教育权是一种违宪行为, 应当承担违宪责任。而违宪有间接违宪和直接违宪之别, 间接违宪是指违法即违宪, 立法机关将宪法规定具体化而形成法律法规,任何人违反法律法规, 也就实际违反了宪法, 构成违宪。直接违宪是指不具体违反法律的规定而直接违反宪法的规定。宪法学上研究的宪法应是直接违宪而不是间接违宪, 因为间接违宪可以通过其他救济形式进行解决, 在宪法学上研究无多大意义。所以, 对于宪法层次的受教育权, 尤其是那些在具体法律法规中没有明确规定的子权利, 一旦受到侵犯而不能寻求部门法的救济时, 应当通过宪法层次的救济途径。

在我国, 宪法具有不可诉性, 我国宪法规定的18 种公民权利中有9 种在具体法律部门中没有规定, 当这9 种公民权利受到侵害时, 如果不能依据宪法得到救济那将无法保护权利人。因此, 实现宪法司法化, 审判机关在诉讼过程中将宪法引入司法程序, 使之直接成为法院裁判案件的法律依据就显得比较重要。在齐玉苓案中, 最高人民法院公布了《关于以侵害姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复》。批复指出,根据案件事实, 陈晓琪等以侵害姓名权的手段, 侵害了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育权的基本权利, 并造成了具体的损害后果, 应当承担民事责任。这一案件实际上是通过民事诉讼的形式来最终得到解决的, 最高人民法院对这一案件的批复, 先不追究其种种理论缺陷⑤, 实际上是对宪法不可诉的突破, 被称为“宪法司法化”的第一案, 具有重大的意义。因此, 对于那些没有纳入具体部门法的公民的受教育权的子权利, 应该通过宪法诉讼的途径, 由法院直接援引宪法规定, 对这些权利的救济自由裁量。这样就不会出现如刘燕文状告北京大学要求授予其博士学位时, 法院对此不予受理的公民欲诉无门的情况。

本人认为, 对于宪法层次的受教育权的法律保障主要是对于没有纳入具体部门法的公民受教育权的子权利受到侵害时, 公民可以提起宪法诉讼, 由法院直接援引宪法。

(二) 行政法层次的法律保障

立法机关根据宪法规定, 通过立法的形式将公民受教育权体现在法律中, 并赋予各级政府和公立学校保障公民受教育权的责任,公民具备了行政法层次的受教育权。我国公民受教育权主要由行政机关采取各种措施保障, 保障公民受教育权的主体主要包括国务院和各级人民政府教育部门。公民行政法层次的受教育权受到侵害,主要的行政救济措施为行政申诉、行政复议和行政诉讼三种形式。

1.行政申诉。我国宪法规定了公民有申诉的权利, 教育法具体的确定了学生的申诉制度。教育法第42 条列举了受教育者的权利,其中第4 项规定了学生对学校给予的处分不服有权向有关部门提起申诉, 对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的, 有提起申诉或依法提起诉讼的权利。

2.行政复议。行政复议法第六条列举了可以申请复议的事项,其中第9 项明确规定, 申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责, 行政机关没有依法履行的。这为公民的受教育权的保护提供了一个重要的救济途径。

3.行政诉讼。“司法救济是公民权利的最后屏障和最后的一道防线”, 我国行政诉讼法没有明确的把受教育权纳入受案范围, 这是我国行政诉讼法的一大缺憾。但是现实生活中出现了许多侵害公民受教育权的行政诉讼案件, 如前所述青岛三学生诉教育部案、西南某学院女大学生诉学校因怀孕勒令退学案、刘燕文诉北京大学案、田永诉北京科技大学案等, 这些都是行政诉讼案件。人民法院在没有明确依据的情况下, 只能诉诸于受案范围上的兜底条款, 即“除前款规定外, 人民法院可以受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

(三) 民法层次的法律保障

受教育权作为公民的一项基本权利, 任何人都不得侵犯。民法层次的受教育权一旦受到侵害, 应当采取民事救济措施, 通过民事诉讼以解决。对于齐玉苓案, 最高人民法院的批复肯定了以侵害公民姓名权的手段侵犯了公民的受教育权, 应当承担民事责任。这一批复至少包含了这样一个价值取向, 即当侵犯公民的民事权利和侵害公民的受教育权二者发生责任竞合时, 法院可以责令当事人承担民事责任的方式对公民的受教育权予以法律上的保障。⑥由于民法是私法, 包容性强, 对于民法层次的受教育权的救济措施已基本上可以得到有效地解决。

本人认为, 对于这三个层次的受教育权的法律救济, 它们之间存在逻辑关系。当公民的受教育权受到其他公民、法人及其他社会组织等民事主体的侵犯时, 可以寻求民法上的保护, 通过民事诉讼予以解决; 当受到行政主体( 包括公立学校) 的侵犯时, 可以采取行政救济手段, 如行政申诉、行政复议和行政诉讼。当然, 若这些行政主体尤其是学校与公民之间发生的是民事关系时, 也应当采取民事救济措施。当公民的某项受教育权的子权利未在民法、行政法等部门法作出规定时, 法院可直接援引宪法进行裁决, 此时的诉讼应是宪法诉讼。

三、对我国公民受教育权法律保障的完善

通过以上对我国公民受教育权的法律保障现状的分析, 可以看出, 现行法律保障措施还存在一些缺陷, 应当对其进行完善。本人认为, 可以从以下几个方面进行完善:

(一) 宪法司法化。国家可以通过立法明确规定, 对于宪法明确规定而在部门法中没有规定的公民权利, 一旦受到侵犯, 公民可以向法院提起诉讼, 法院可以援引宪法进行审判, 使宪法司法化。

(二) 在行政诉讼法中明确规定公民对于行政机关对其受教育权的作为或不作为不服的, 可以提起行政诉讼。当然, 在这一问题上, 应当把握一个度。尤其在学生对学校提起诉讼的案件, 应坚持受案范围有限原则, 兼顾学术自治权。⑦在受教育权的行政法保护方面, 既要保障公民的救济权利, 又要尊重学校的学术自治权, 则应当区分法律问题和学术问题。学术问题归学校, 法律问题归法官。一般认为, 涉及公民受教育权保护的基本方面, 如学生的录取、开除或取消学籍、办法毕业证和学位证的方面, 司法权应当介入; 而其他涉及学校自治范围内的事项, 如有不妥, 应由学校根据内部管理规定加以纠正。