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一、农村弱者受义务教育权的主体之界定
农村弱者是社会弱势群体中的一部分, 在本文中特指那些生活在农村的依靠自身及家庭的力量或能力无法保持个人最基本的生活水准, 在经济、政治、文化、社会等方面处于一种相对不利地位的,需要国家和社会给予支持和帮助的社会成员。但是, 并不是所有的农村弱者都是受义务教育权的主体。因为, 根据《义务教育法》规定,受义务教育权的主体的年龄一般为6/7-14/15 岁的适龄儿童、少年。因此, 农村弱者受义务教育权的主体是指农村弱者中受义务教育权的适龄儿童、少年。其主要有以下类型:
(一) 区域性的农村弱者受义务教育权的主体
由于目前我国义务教育实行以县为主的财政体制, 这就在很大程度上决定了国家扶贫开发工作重点县的小学、初中的办学条件必然艰苦。因此, 从总体上讲, 国家扶贫开发工作重点县的适龄儿童、少年都是农村弱者受义务教育权的主体。2004 年,592 个国家扶贫开发工作重点县的农村绝对贫困人口为1613 万人, 农村低收入人口为2580 万人。[1] 根据国家统计局2005 年0- 14 岁人口占全国人口20.27%的比例数据, [2] 可以估算出6- 14 岁人口占全国人口的比例为12.16%, 从而估算出2004 年国家扶贫开发工作重点县的适龄儿童、少年约为510 万人。
(二) 零散性的农村弱者受义务教育权的主体
1.零散性的农村贫困人口和农村低收入人口中的适龄儿童、少年。国家扶贫开发工作重点县的贫困人口和低收入人口, 只是全国农村贫困人口和农村低收入人口的一部分。例如, 2004 年国家扶贫开发工作重点县绝对贫困人口占全国绝对贫困人口的61.8%, 低收入人口占全国低收入人口的51.8%。[3]其余部分的农村贫困人口和农村低收入人口, 一般居住比较零散。他们中的适龄儿童、少年, 显然是农村弱者受义务教育权的主体。据国家统计局发布的2005 年国民经济和社会发展统计公报, 按年人均纯收入低于683 元的标准, 年末农村贫困人口为2365万人; 按年人均纯收入684- 944 元的标准, 年末农村低收入人口为4067 万人。[4]因为目前缺少2005年国家扶贫开发工作重点县的贫困人口和低收入人口占全国的相应比例的数据, 假如以2004 年的有关比例估算, 2005 年全国零散性的农村贫困人口和农村低收入人口分别为903 万人和1950 万人。同上文, 可估算出2005 年全国零散性的农村贫困人口和农村低收入人口中的适龄儿童、少年约为347 万人。
2.农村残疾人中的适龄儿童、少年。残疾主要有听力言语残疾、智力残疾、肢体残疾、视力残疾、精神残疾、多重及其他残疾等几类。他们中适龄儿童、少年由于生理原因, 显然是农村弱者受义务教育权的主体。根据报载, 我国6000 多万残疾人中,应接受义务教育的适龄儿童约有650 万以上, [5]这显然是一个庞大的群体。
3. 农村其他的有特殊困难的适龄儿童、少年。除以上几类农村弱者受义务教育权的主体之外的农村其他的有特殊困难的适龄儿童、少年, 均可以归入此类。主要包括一些心理比较脆弱或人格发育不够健康的人, 如单亲家庭、父母犯罪家庭、留守家庭等的适龄儿童、少年。
二、农村弱者受义务教育权的现状
(一) 受义务教育机会的不平等
首先,受地区因素影响, 国家扶贫开发工作重点县的适龄儿童、少年的入学率与全国存在着差距。2004 年, 国家扶贫开发工作重点县7~15 岁儿童在校率为93.5%, 其中7~12 岁儿童在校率为95.8%,13-15 岁儿童在校率为90.7%。[6]而2004、2005 年,全国小学学龄儿童入学率达到98.95%、99.15%, 初中阶段毛入学率94.1%、95%。[7]其次, 受先天素质因素的影响,残疾适龄儿童、少年在受义务教育的机会上,处于劣势。截止到2005 年底, 虽然视力、听力、智力残疾三类残疾儿童、少年( 以下简称“三类残疾儿童、少年”) 义务教育入学率达到80%, [8]但是, 全国未入学适龄残疾儿童、少年总数243490 人。[9]
(二) 受义务教育过程的不平等
主要表现在办学条件、教育经费、师资力量等几个方面。其中教育经费是关键性因素,决定着办学条件与师资力量的好坏;而义务教育经费投入的多少不仅取决于当地政府对义务教育的重视程度,更主要的还与当地的经济发展水平相关。例如, 国家扶贫开发工作重点县陕西定边县“普九”经费缺口达4000万元, 全县最好的小学定边镇南园子苏州新区希望小学也只有图书30 来册, 全县公办教师2568 人,县财政发放的教师年均基本工资每人1320 余元。[10]电影《一个都不能少》里所反映的农村弱者义务教育的窘况, 是一般城市人难以想象的。
(三) 受义务教育结果的不平等
主要是指不能使每个学生得到全面发展, 达到其所能够达到的基本水平,不能保证整体的教育教学质量的要求。就社会弱势群体而言,主要表现为升学率低等问题。2004 年、2005 年, 全国小学毕业生升学率为98.10%、98.42%, 初中毕业生升学率63.8%、69.68%。[11]。而2005 年宁夏小学毕业生升学率为77.28%, [12]2003 年新疆初中毕业升入普通高中的为40.9%。[13]
三、保护农村弱者受义务教育权的法理依据
(一) 保护农村弱者受义务教育权是平等原则的基本要求
平等有形式平等与实质平等两种类型。形式平等是一种道义上的平等, 它要求人人在法律面前平等, 因此, 即使是农村弱者, 在道义上同样与平常人一样, 其受义务教育权应得到法律的保护。但是, 仅仅只有形式平等还非常不够。因为在形式平等的旗帜下,农村弱者的“弱势”特质被淹没在抽象的普遍人格中。其权利保护出现了以下问题: 一是农村弱者享有的只是形式上的受义务教育权,而该权利往往难以完全实现。二是形式平等在现实的差别面前会造成广泛的不平等, 这如同上文所述。因此, 必须在坚持形式平等的道义基础上, 进一步践行实质平等。所谓“实质上的平等原理,主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等,依据各个人的不同属性采取分别不同的方式,对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障。”[14]实质平等从两个方面对形式平等进行修正。一方面限制强者的自由,另一方面保障弱者生活及劳动、受教育的机会。两者从不同的角度努力实现同一个目的, 逐步缩小以致消除形式平等下的不平等和不公正。对此, 著名学者罗尔斯有深刻的认识。他指出, 机会平等有两种解释:一种是前途的平等, 另一种是作为公平机会的平等。单纯的前途的平等是一种形式的机会平等, 社会资源的最初分配总是受到社会与自然偶然因素的强劲影响。因此他转向公平机会的平等。即要求各种地位不仅要在一种形式的意义上向全社会开放,而且应当使所有人都有平等的机会达到它们。“在社会的所有部分,对每个具有相似动机和禀赋的人来说, 都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望,不应当受到他们的社会出身的影响”。[15] “具体说,按照这一原则,就有必要通过比方说教育方面的立法,实施一种免费的义务教育或补助金制度, 使贫民中有才能的儿童得到和富人中同等才能的儿童大致同样的教育, 使他们不致因家境窘迫而失去受教育的机会, 从而失去以后达到他们凭最初天赋本来可以达到的地位和职务。”[16]罗尔斯的理论反映了一种对最少受惠者的偏爱,一种想通过某种补偿或再分配使一个社会的所有成员都处于一种平等地位的愿望。
(二) 保护农村弱者受义务教育权是人权发展的必然要求
教育与受教育都是人类社会产生以来就存在的社会现象。然而, 把受教育权利视为人类享有的不可剥夺的基本人权, 却是近代以来的事。它是一个漫长的历史过程, 更是一系列思想解放运动的结果。在原始社会, 教育是一种自发的适应生存、生产和生活需要的现象, 并直接融合于氏族的社会活动中。在奴隶社会, 父亲享有对子女的绝对的专断性的教育权利, 对于儿童来说, 则是在对家长履行受教育的义务。同时, 当时的公共教育, 还是极少数人的特权。在封建社会, 受教育不仅仍是少数人的特权, 而且还具有严格的等级性。尤其是在欧洲, 基督教形成了将受教育者视为“上帝的羔羊”的儿童观,受教育者成为被动的客体, 是对上帝履行受教育的义务。文艺复兴运动产生了人文主义教育观, 对儿童的身心给予了前所未有的关注, 主张建立世俗教育。这一理想经过宗教改革运动的洗礼, 使人人平等受教育权利的观念得以广泛传播。而近代启蒙思想家的天赋人权学说, 则为人人平等享有受教育权利提供了坚实的理论基础。天赋人权学说试图说明: 人人应该享有不可剥夺、不可转让的自然权利,这其中就包括受教育的权利。[17]而受教育权利中,最基本的就是包括农村弱者在内的人人均应享有的受义务教育权, 它应当受到国家的强劲保护。
四、保护农村弱者受义务教育权的法律举措
(一) 保护农村弱者受义务教育权的法律原则
1.公平优先兼顾效率原则。一般地说, 公平与效率是异向变化的, 即效率的增加会导致公平的减少, 相反, 公平的增加则会导致效率的减少; 但这也并不是绝对的, 在一定条件下和一定范围内, 公平与效率的变化也是可以同向的, 即公平程度的提高伴随着效率的增加, 这个范围就是国家进行再次分配义务教育资源的限度。因此, 我们主张在再分配环节中, 国家应从社会公平理念出发, 加大义务教育资源分配的调节力度, 重视各个地区义务教育水平差距过分悬殊的问题, 提高农村弱者的义务教育水平。这就需要国家通过预算调节、税收调节、财政转移支付、强制性社会保险等法律措施, 对农村弱者受义务教育权进行保护。[18]
2.消除社会排斥原则。所谓社会排斥是指主导群体或者优势群体在社会意识和法律法规等不同层面上对边缘化的弱势群体的排斥。其中包括忽略弱势群体尤其是农村弱者的存在, 不重视乃至剥夺他们的生存和发展利益等。所以, 对农村弱者的法律保护不能仅局限于消极的补偿, 还应将它与消除社会排斥、实现社会整合结合起来。我国的社会排斥现象集中地表现为城市与农村在相当程度上的差别待遇, 而这种差别待遇从根本上讲是建国后长期实行的不平等的“城乡分治”政策所导致的结果。这一结果又导致了国家对城乡的二元结构的法律安排, 这种安排的实质在于优先发展城市, 忽视对农村的发展。它既表现为已有制度的缺陷, 又表现为制度供给的不足。这些制度供给缺陷与不足既存在于宏观层面, 又存在于微观层面, 其中比较突出的是农村的教育制度、医疗制度、社会保障制度等的缺陷和不足。[14]
因此, 我们要树立这样一个理念, 即无论是农村人还是城市人都应享有平等的受义务教育的权利, 从而为逐步消除社会排斥创造条件。
(二) 保护农村弱者受义务教育权的法律制度构造
1.在立法方面对农村弱者受义务教育权进行倾斜保护。新《义务教育法》第44 条明确规定: 各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。这是我国教育史上的历史性突破。同时, 该法第45 条规定: 县级人民政府编制预算, 向农村地区学校和薄弱学校倾斜; 第47 条规定: 国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要, 设立专项资金, 扶持农村地区实施义务教育。这些规定虽具有一定的先进性, 但遗憾的是其过于笼统, 可能流于形式。因此, 笔者建议应借鉴外国经验, 明确规定以下内容: 国家扶贫开发工作重点县的小学、初中的教育经费比例、教师的工资等, 高于一般地区。例如, 法国政府对优先教育区内教师给予特别津贴, 该津贴额为一年6741 法郎。[19]同时, 还可以明确规定开学补贴制度, 例如, 法国每年秋季开学, 对家庭收入较低的学生家庭迸行资助, 其金额为每生1600 法郎。[20]同样的, 为扶持农村地区实施义务教育, 国务院和县级以上地方政府设立专项资金的数额, 也可通过占当年GDP 的百分比的最低比例的形式加以具体化。此外, 新《义务教育法》第48 条还规定: 国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠。但我国长期以来对社会捐赠缺乏有效的法律推动, 主要表现为在税收方面的立法较为落后, 笔者建议应进一部提高社会组织尤其是企业和个人用于义务教育捐赠的税前扣除的比例。
2.在行政执法方面对农村弱者受义务教育权主动积极保障。古典自由主义的消极的不作为的“守夜人”国家观已经式微, 现代福利国家观日益崛起,它要求政府部门积极有效的作为, 从而为公民提供更多的社会福利。新《义务教育法》第2 条规定, 义务教育是国家必须予以保障的公益性事业, 因此,政府更有积极作为义务将其视为一项社会福利权利提供给每一个公民。国家的教育行政权是全面组织和发展教育事业最重要的力量, 应当尽最大能力依法采取一切适当措施, 逐步达到《义务教育法》中所确认的包括农村弱者在内的所有适龄儿童、少年都依法享有平等的受义务, 教育权。这些措施主要包括两类: 一类是为实施法律而制定和发布的具有普遍约束力的行为规则, 另一类是实施法律、法规等而采取的具体行政措施。[21]可以说, 目前农村弱者受义务教育权的保障不力, 是和教育行政部门等的消极不作为有一定关系的。相反的事实证明, 只要教育行政部门和政府真抓实干, 那些所谓的难题不过是“纸老虎”。例如, 在全国“择校风”盛行的大环境下, 安徽铜陵逆势而动, 积十年之功, 创造了一个义务教育均衡发展的范例, 从而成为中国教育界关注的焦点。其卓尔不群的经验就在于, 优质教育资源真正向弱势学校倾斜, 而不是向“重点”学校倾斜; 资源倾斜不仅限于经费倾斜, 更在于校长、师资在各校之间轮换; 将重点高中的招生名额平均下放各初中,缓解义务教育阶段的各初中之间的应试竞争压力等。我们期待, 铜陵经验能在整个中国推而广之, 实现教育公平的理想, 促进和谐社会的建设。[22]
3.在司法方面对农村弱者受义务教育权广开救济路径。西方法谚曰: 有权利必有救济, 也即是:“没有救济就没有权利, 没有救济的权利不是权利”。[23]目前我国受义务教育权的救济路径比较混乱, 而且有的救济路径还在理论上难以自圆其说[24]。笔者认为, 对农村弱者受义务教育权的救济路径有: 第一,行政诉讼救济。传统的观点认为, 受义务教育权的行政诉讼的原告是受义务教育者, 被告是行政机关。考虑到农村弱者的现状, 尤其考虑到义务教育并不仅仅是个人的私事, 因此, 可以引入公益诉讼的概念, 以扩大原告的范围。考虑到学校和学生之间的管理关系, 借鉴国外对受义务教育权司法救济的成功经验, 可以增加公立学校为被告。第二, 民事诉讼救济。对于平等主体之间的受义务教育权的纠纷, 在教育法律法规无明确规定时, 可以根据宪法基本权利“对第三者效力”理论, 直接援引宪法的规定, 或者至少可以根据民法中“公序良俗”等概括性条款, 要求侵害者承担民事责任。第三, 宪法诉讼救济。行政主体的具体行政行为侵害受义务教育权的, 可以通过行政诉讼救济; 平等主体侵害义务教育权利的, 可以通过民事诉讼救济。那么, 立法机关的立法行为和行政主体的抽象行政行为侵害受义务教育权, 是否可以通过宪法诉讼救济呢? 世界各国的经验表明, 这是一个不可阻挡的历史潮流。我国虽无宪法诉讼之名, 却有宪法诉讼之实。例如, 青岛市3 名学生因为高考分数线的地区差异而起诉教育部案, 就是真正的宪法诉讼案件。从理论上讲,许多农村弱者受义务教育权被侵害的案件, 都可以通过宪法诉讼来救济, 并且这种救济能给受义务教育权以最有力的维护。[13]此外, 对农村弱者受义务教育权的救济, 还应当解决有的司法机关对农村弱者所持的冷漠态度而令其告状难的问题; 进一步完善法律援助制度, 从现在的事后救济, 发展为事前、事后救助并重; 同时完善诉讼费用的减、免、缓制度, 加快涉及农村弱者受义务教育权相关案件审理的节奏, 使其能够切实、方便、快捷和经济地获取公正的司法保护, 充分发挥司法救济在保护农村弱者中的重要作用。
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