教育平等权的宪法保护

日期：2007-04-28 点击：作者：赖马莲　安志烁来源：《前沿》2007年第4期　

　　一、教育平等权的含义及其与平等权的关系

所谓教育平等权是指公民在宪法和法律规定的范围内,平等地享有受教育的权利。它既含有作为一般平等权所要求的人权, 也含有作为具体平等权所要求的宪法及法律、法规中的具体权利, 它与平等权的产生是密不可分的。平等权作为宪法中的一般性权利, 对于宪法所规范的其它基本权利都有规范的意义。教育平等权是在平等权的涵盖之下, 宪法平等权与教育权的结合产生的一个重要权利, 作为一种具体的平等权, 教育平等权越来越被人们所关注。

我们在理解教育平等权这一特定概念时, 应注意至少包含以下几方面的含义: 第一, 教育平等权是平等权的具体体现, 它的价值基础在于对人格尊严的尊重。任何人都有与生具来的、不受歧视对待的权利。这表现在教育平等权的内容上的平等, 我国宪法第33条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”, 第四十六条“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。《世界人权宣言》第26条也规定“人人都有受教育的权利, 教育应当免费, 至少在初级和基本阶段应如此”; 第二, 教育平等权表现为机会的平等, 也即所谓“形式上的平等”。并不是每个公民都能完全达到受教育的目的, 并且于事实上也不可能达到, 但国家不能因过分关注个体是否有对等的实力实现实质上的平等结果, 而剥夺了公民作为一个独立自由的人格主体所应该具有的法律上的均等机会; 第三, 教育平等权表现为受教育自由权与学术自由权的平等, 具体指受教育者应接受什么内容、什么性质的教育, 受教育者有权自由选择。

另外, 在理解教育平等权时, 我们不能一味强调一律平等, 正确认识教育平等权与一般平等权的关系。一般平等权, 是指宪法所确认的任何公民平等地享有权利、不受不合理的差别对待的原则性、概括性的权利。教育平等权具有一般平等权的共性, 因此应正确理解平等。首先, 平等并不等于平均, 我们提倡平等, 不等于要求任何人在任何事的结果上均能够平等。客观的情况往往是: 每个个体的客观差异不会导致相同的结果出现。例如, 在同样的市场准入的制度下, 不同的投资者在同种规则下投资相同的资金会由于个人能力及经验的不同, 而导致收益的差异,所以应允许出现结果的不均; 其次, 应允许合理差别的存在。在教育方面也不能违背这一客观事实。而平等的核心意思有两层: 一是相同的情况相同对待; 二是不同的情况不同对待; 第一层意思自不待言, 而第二层意思即不同的情况给予不同的对待, 是一种实质上的平等———合理差别,进一步而言就是, 对于客观存在的不平等的事实通过法律制度的设计给予纠正和弥补。表现在教育方面对少数民族及教育水平落后的地方降分录取即为合理的。因此, 实质上的平等也不意味着结果上的平等, 给予人们差别对待也不意味着绝对的平等, 如果保障了结果的平等, 那么这种平等又无视了人们在过程中的努力程度, 制造了新一轮的、实质的不平等。

二、实践中侵犯教育平等权的情况

尽管教育平等权是我国宪法法律中所保障的公民的重要权利, 但在司法实践中却屡屡发生侵犯公民教育平等权的现象, 这些日益突出的教育平等权案件, 至少有以下几类:

第一类是公民所受教育内容的不平等。长期以来, 在全国范围内, 从小学到大学, 均采取“重点制”, 区分了重点小学、重点中学、重点大学等; 在学校范围内又区分为重点班与非重点班, 有些地方虽然名称上取消了“重点”二字, 但改头换面取而代之的是实验小学、实验中学、特色班、强化班, [ 1 ]有的甚至于叫做“清华班”、“北大班”。如此将学校、班级、区分等级, 根据所谓学生的需要, 即参不参加中考、高考来决定教学内容、教学方法、管理方法、配备师资的做法严重侵犯了学生的教育平等权。更有甚者, 如成都市温江区公平中学, 以红蓝两种颜色的校服区分学生。穿两种颜色校服的学生的待遇不同, 穿红色校服的在封闭班, 教室配有电视、VCD等, 教师用普通话授课, 而穿蓝色校服的普通班, 学生人数比封闭班人数多一倍, 教室无电视等设备, 教师用方言授课。[ 2 ]校服制度的设立目的在于, 让来自于贫富不均家庭的学生身着同一种服装, 使来自困难家庭的学生感到平等, 防止来自于富裕家庭学生的优越感, 以养成贫富不均的观念。而公平中学的做法却远远背离了校服制度的宗旨, 造成对学生的不平等对待。

第二类是教育机会的不平等。公民受教育机会的不均等集中表现在以下几点:

首先, 高校录取分数线的标准悬殊。我国的高校在各省的录取分数线不同, 是一直存在的。以2001年为例, 同样是第一批录取分数线, 北京比山东文理科各低120——140分, 因此出现了山东省青岛市三考生状告教育部的案例。[ 3 ] “同样的事情得到同样的对待”这是平等权的实质内涵之一, 在统一试卷、统一考试的情况下录取的分数标准应是一样的, 这也应与国际潮流是一致的, 《世界人权宣言》第26条规定“⋯⋯高等教育应根据成绩而对一切人平等开放”。

其次, 严格的户籍制度阻碍了公民受教育的机会。我国的户籍制度是以对不同人的身份确认, 并据此享有不同的权利为基础的。前文提到的高考录取分数线就是以参考人员的户籍所在省区为参照标准的, 这就意味着考取相同的成绩, 因户籍所在省区的不同而决定着能否被录取或被录取的院校好坏。因此势必导致大量的“高考移民”现象出现。户籍制度引发的另外一个重要问题是城乡差别严重。尤其是农民工子女的受教育权问题突出, 同样处于义务教育阶段的农民工子女因其具有的是外地户籍只能在其父母打工居住地的学校“借读”, 并要交纳高昂的“借读费”,加剧了农民与城市居民在教育投入上的不平等。

再次, 规定照顾性的分数政策造成的不平等。2000年黑龙江省教委出台的“对省级专家、博士子女高考照顾20分”的规定, 引起了轩然大波。[ 4 ]尽管平等的另一层实质含义是, 不同的情况给予不同的对待, 即合理差别。但“合理差别”不是终极目的, 而是通过合理差别的矫正, 达到实质上的平等。就公民实现高等教育平等权来说, 因其拥有的社会资源、家庭、环境等事实上的不平等, 对于教育水平较低、教育资源缺乏的西部及少数民族地区给予照顾性分数政策, 是属于合理差别的范畴。但是对同处于一个省区内竞争的专家、博士的子女照顾20分的规定, 在录取名额有限的情况下, 排斥了其他考生公平竞争的机会,没有给其他考生起点上的公平。以及前文提到的像北京、上海这样拥有优厚教育资源的大城市却比其他省区的录取分数线低, 这已明显不是合理差别, 剥夺了其他省区广大考生以自己的能力参与公平竞争的权利, 造成了受教育权的实质上的不平等。

最后, 为义务教育阶段规定歧视性的入学条件。依据父母的身份、地位来决定能否入学, 尽管此现象已渐消失,但个别地方仍存在。如, 河北省东光县实验小学的学前班的招生简章中写明招生对象为县城内党政机关、事业单位在编的干部职工子女。此规定在当地引起了许多学生家长的不满。[ 5 ]公民受教育权的实现, 有赖于国家对该义务的承担, 国办公立小学承担着义务教育的任务, 应当平等地面向每一个公民。

第三类是不能平等地享受教育资源。这一点体现的最为明显的是在中学的教育中, 如前文所提及的重点校与非重点校、重点班与非重点班的划分, 以及按缴纳费用的多少(前面的红蓝校服事件) 给予教育上的不同待遇, 将需要继续升学的重点培养配备优秀师资, 而对于“升学无望者”则敷衍毕业了事。另外, 在我国的高校中也不同程度地存在着教育资源不均等配置的情况, 如, 有很多高校都按学生交纳费用的多少, 而决定学生所住宿舍档次的不同,交费多者住宿条件好, 安全保护措施到位, 交费少的则住宿条件差、安全保护措施不力甚至离教学区很远。上述做法从市场经济规则来看, 似乎是合理的, 但是教育不是交易, 教育资源的配置也不同于市场经济的资源配置。教育是关系国家未来发展的事业, 关系到能否培养平等的市场竞争主体的事业, 因此, 作为国家或政府有义务均衡地配置教育资源, 以使公民能平等地享受教育资源, 否则就会造成教育秩序的混乱。

三、教育平等权争议突出的原因简析

第一, “平等”的观念深入人心。随着市场经济体制的改革的深入, 市场经济规律告诉人们, 只有平等的主体才能参与平等的市场竞争, 而市场竞争在某些时候又表现为机会的竞争, 因此人们意识到获得机会的重要性、平等的重要性。在平等的观念的作用下, 教育平等权能否实现及实现程度如何也逐渐为人们所发现和重视。以往尽管也存在着如前文所说的侵害教育平等权的现象, 但是在很多情况下侵犯教育平等权的主体又往往是国家行政机关(教育主管部门) 。自古以来的“官本位”以及“胳膊拧不过大腿”的思想构成那些欲争取自己权利的公民行使权利的障碍, 使人们在权利的争取上, 不敢也不能与国家公权力机关抗衡。所以, 近几年来教育平等权诉讼的增多首先是观念的转变、法律意识增强的结果。

第二, 教育平等权的保护不足。尽管教育平等权在宪法、法律、法规中都得以确认, 但是司法机关却难以做到有力保障公民的平等权, 其原因在于: 首先, 在我国长期以来的宪法不在司法实践中直接适用的传统, 成为平等权行使的最大障碍。其次, 司法机关的不独立, 导致司法机关不能排除所有压力与干扰, 处于中立的地位, 为维护教育平等权作出公正的判决。

第三, 认识到教育的重要性。一个人所受教育的程度,从很大程度上决定着该人的生存能力、将来的社会地位及生活质量。尤其在我国现有的教育体制下, 表现得尤为突出, 因此争取教育机会的重要性, 成为公民争取平等权的动力。

第四, 国际趋势的带动。从世界范围内来看, 大多数的法制国家均重视教育平等权。联合国的关于教育平等权的文件《取缔教育歧视公约》、《反对教育歧视建议》以及我国也加入的《经济、社会和文化权利国际公约》都确立了教育平等权的内容和反对教育歧视的原则。

许多发达国家, 不仅在宪法中规定了公民的平等的受教育权, 而且在相关的制度上尽量给予落实。美国联邦高等法院1954年确认“平等但隔离”是违宪的, 从判例制度上禁止了歧视黑人和其他少数民族的不公平的政策。[ 6 ]全美10万余所中小学生中3 /4为公立学校但却容纳了近90%的学生。在公立中小学, 不仅免学费, 也免杂费、教材费等。

韩国从1970年开始推行“教育贫穷化”政策, 撤销名门学校, 中小学基本上公立, 同一级公立学校无论是城市还是乡村都是统一的。日本在改善教育资源分配的不均方面三管齐下: 拨款一视同仁, 教师定期流动、校长定期流动,根据各地不同的经济发展水平确定不同的转移支付比例,确保义务教育对贫富地区的儿童一视同仁。日本政府还直接负担教职人员的人头费, 消除不同学校教师待遇的差异。即使在边远落后的乡村中小学师资条件和硬件设施都能达到规范化。[ 7 ]国际上发达国家对教育平等权的落实, 激励我国公民对自身权利的保护。

四、教育平等权的立法和司法保护

第一, 树立教育平等的观念。无论是国家公权力机关还是地方政府、学校、公民个人均应树立教育平等的观念。观念是影响人的行为的巨大枷锁, 只有当全社会都认识到教育平等的重要意义才能推动立法的发展。那么怎样树立平等的观念呢? 首先是树立“机会平等”的观念, 人人生而平等, 在法律上享有同等的权利, 国家应为每个人提供均等的受教育机会, 个人因其能力公平参与竞争以取得机会上的平等。其次, 树立“实质平等”观念, 任何形式的平等都忽略了个人的先天条件, 发展环境以及后天努力的程度, 因而给予处在教育条件落后地区的照顾, 是可以肯定的。只有两种观念兼而有之, 才能对今后的制度设计有正确的理解与评价。

第二, 加强立法保护, 制定保障公民基本权利的各种具体法律。受教育权虽然在我国的《宪法》及《义务教育法》等法律中均有规定, 但是受教育平等权却为人们所忽视。当有些案件诉至法院时法院以法律无明确规定为由拒绝受理。因此应在法律如《教育法》或《义务教育法》中明确规定有关教育平等权保护的条款。再有, 加强实质平等观念的贯彻, 修改宪法或法律, 来确保司法机关真正的独立地位, 为在诉讼中认定平等权侵害案件进一步提供立法保障。

第三, 建立宪法司法适用制度。我国宪法确认和保护公民的基本权利, 教育平等权作为公民基本权利的一种,当受到侵害的时候, 应得到救济。不能因平等权是一种原则性的、概括性的权利而得不到具体化的救济。

笔者认为宪法在司法实践中直接适用时有一定合理性的, 理由如下:

宪法作为国家的根本大法, 它所规定的内容对于部门法所调整的社会关系具有指导意义。它与其他部门法律一样, 作为法的一种类型应当具有直接的法律效力。在公法领域《宪法》的直接效力在公共的生活中起了至关重要的作用, 国家机关的组成与活动, 必须在《宪法》所确认的制度结构内运作。[ 8 ]而对于教育平等权这样的宪法基本权利, 在排除了所有部门法适用的可能性和必要性之后, 宪法应得到适用, 在此宪法是独立发挥作用的, 不存在部门法之间法律效力参与的情形。因此, 宪法效力是直接作用于特定的法律关系之上的, 不存在间接的问题。一旦宪法以其最高效力的特性作用于某一法律关系, 则无须由其他部门法掺杂其中了, 因为部门法的效力只是宪法效力的延伸而已。[ 9 ]因此, 宪法作为国家最高法律效力的根本大法,必须直接对现实社会关系进行调整, 才能在法律上保障宪法的最高法律地位。

从宪法的规范特点来看, 《宪法》的司法适用性表现在: 首先, 宪法规范的制裁要素包含于宪法规范之中。例如, 对于违宪的法律、行政法规、地方性法规和规章予以撤销, 这是宪法规定的直接制裁措施; 而对于违反宪法原则规范的行为(即宪法原则性规定) 、违反参加宪法关系主体的权利义务行为, 可由普通法律规范制裁。其次, 原则性并不是宪法规范所独有的特征, 几乎每一个部门法都规定了本法的基本原则。而且, 在现行《宪法》中授权规则是人权原则的具体化, 构成普通法律中公民权利的基础;义务性规则、组织规则和权利义务复合规则, 成为执法、司法和守法最直接、最重要的依据。[ 10 ]

第四, 应建立违宪审查制度。尽管从齐玉苓案(被认为是宪法司法化第一案) 开始, 开创了在普通民事诉讼程序中适用宪法解决案件的先例, 但是从长远来看, 很多学者认为的在普通的民事诉讼程序和行政诉讼程序中适用宪法的看法有一定的局限性, 不利于公民平等权的保护。虽然受教育权这一实体权利在我国有关法律中能找到直接的依据, 并能付之诉讼。但是对于教育平等权是否被侵害,即平等权是否被侵害须由司法机关根据宪法进行认定。但是由于我国司法体制的原因, 司法机关监督立法和行政权还有障碍, 所以应在宪法中赋予法院的法律、法规、规章的违宪审查权。就教育平等权来说即审查有关教育的法律法规的违宪审查权, 以阻断来自于立法方面对公民平等权的侵害。

第五, 赋予法官以自由裁量权, 用以解决现阶段诉讼的临时之需。在此所言, 赋予法官自由裁量权是指在适用宪法解决平等权的前提下而言的。因平等权有两层含义:同样的事情得到同样的对待及不同的情况不同对待, 而对于第二层含义不同的情况不同对待, 即合理差别问题, 当事人的诉讼是否属于有关教育平等权的诉讼, 是否属于“合理差别”, 尽管难于认定, 但应将认定的权利赋予法院,由法院在长期的实践的基础之上, 根据公平正义观念作出合法、合理的裁量, 以此充分保护当事人的权利。