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公民受教育权是我国宪法赋予的基本权利,对其属性的探讨是该权利实现的重要前提。受教育权的种类广泛,可分为公民在高等教育方面的权利、在义务教育方面的权利以及在职业教育方面的权利等,本文仅对公民在高等教育领域的受教育权的属性进行探讨。
一、制度变迁与公民高校受教育权的变化
教育制度是社会发展到一定历史阶段的产物,它受到社会生产力发展水平的影响,任何大学制度都与特定经济体制紧密相联。在计划经济体制下,我国高等教育长期以来运行在一种以强调政府行政行为为基础的制度环境中。在这种制度背景下,高等学校办学的主体是国家及教育主管部门,高等学校隶属于政府,形成了单一的按行政机构规则行事的运行机制,在此基础上建立的大学制度必定是高度集权的①。20 世纪80 年代以来,我国开始了对经济、政治等方面体制的改革,逐步建立起了社会主义市场经济体制的基本框架,体现在高等教育领域有如下变化:一是办学形式走向多样化;二是投资主体走向多元化;三是管理体制走向规范化;四是高等教育走向国际化。
公民的高校受教育权在制度变迁下有哪些变化呢? 在计划经济体制下, “教育被认为是一种国家的权力,把教育归结为社会的上层建筑,归结为一种阶级斗争的工具”② ,长期以来,政府对高校采取的一直是与计划经济体制相配套的集权式管理体制,政府提供各种经费、任命管理干部、审批新专业、负责招生计划和学生分配等,是一种“政府直接管理模式”的高等教育,学校很少有自主权。在这样的体制下,高等学校隶属于教育行政部门,教师与学生隶属于高等学校,高校与教育行政部门、学生与高校之间地位是不平等的,由于公民接受的是精英教育,高等教育的主要功能是培养治国精英和学术精英,公民的高校受教育权更多体现了一种特权性质。从高校受教育权法律关系的主体来看,主要是国家和公民,高校名副其实地代表着国家,高校没有自己独立的法人地位;从高校受教育权法律关系客体来看,作为主体双方其权利和义务的指向是共同的,即国家的建设者和接班人,受教育者个人没有自己的需求,对教育者也没有提出要求的权利,更谈不上学习上的选择;高校受教育权法律关系的内容则很简单,国家的权利更多体现的是一种权力和职责,个人的受教育权更多体现的是一种义务和服从。计划经济体制下,高等教育与义务教育在性质上没有本质的差别,体现的都是国家的意志,都隶属于国家教育行政部门,都没有独立的法人地位,人、财、物等方面完全听命于教育行政机关。在社会主义市场经济条件下,公民的高校受教育权发生了较大变化。主要体现在:第一,由于高校办学形式的多样化,赋予了高校受教育权的选择性,在入学前,公民可以选择公立学校,也可以选择私立学校,还可以选择国外的高校,在入学后,随着教学改革的深入,公民在一定条件下可以选择专业、课程和教师。第二,由于高校投资主体的多元化,特别是高等教育学生交费上学制度的建立,赋予了高校受教育权的自由性,即改变了计划经济体制下高校受教育权的纯国家意志性,逐渐渗透了除国家之外的企事业组织、个人和家庭的自由意志。因此,受教育已成为人们的基本需要,高等学校受教育权更多体现了个人需要的特征。同时,由于学生交费上学,高等教育的消费观也逐渐在人们中树立起来,受教育者不再满意教育行政部门和高校在课程、内容、方法等方面单方面的强制执行。第三,因为高校管理体制的规范化,从法律上确立了高校的独立法人地位,赋予了高校办学自主权。高等教育属于第三部门的理论③ ,更从理论层面阐述了高校的特殊法律地位,从而改变了公民高校受教育权的主体特征,丰富了公民高校受教育权的客体和内容。公民高校受教育权的主体不仅包括公民和国家,高校作为独立法人资格从教育行政部门中分离出来,理所当然地成为公民高校受教育权的主体,同时,公民高校受教育权的客体将变为学校提供满意的教育教学和学生的交费行为,公民高校受教育权的内容则为《教育法》和《高等教育法》所规定主体的权利和义务。第四,高等教育国际化突破了高等教育的民族专属性,使高校受教育权也与国际惯例接轨。21 世纪发达国家高等教育的共性体现在突出大学自治和民主,当然其受教育权也体现了这一主题。同时,随着我国加入WTO ,将给高等教育引入激烈的竞争机制,高等教育是一种服务的观念深入人心。第五,终身教育、学习化社会的到来,使受教育权走向学习权。学习权是一种要求完善和发展人格的权利,学习权是与学习化社会相伴而生的,由于“终身教育”是学习化社会的基石,而终身教育的内容大多与自身职业需要有关,因此,终身教育的阶段也大多体现在人生教育的终端,即高等教育领域。
可以这样说,学习化社会以及终身教育的特征在高等教育领域体现得更为明显,高校受教育权走向学习权更为现实。第六,高等教育的大众化使人们把受高等教育看作一种权利,高等学校从满足培养少数精英的国家需求转向同时满足更广泛的社会需求和公民个人需求,教育已不再是某些杰出人才的特权或某一特定年龄的规定活动,教育正在日益向着包括整个社会和个人终身的方向发展。美国著名教育社会学家、加州大学伯克莱分校的马丁·特
二、高等教育制度变迁下公民高校受教育权的属性
以上我们分析了高等教育制度的变迁以及引起高校受教育权的变化,那么,高校受教育权的属性是怎样的呢? 很多专家学者对受教育权的属性问题进行了深入的探讨,但却很少单独对高等教育领域的受教育权进行分析和研究,往往把高校受教育权纳入到广义的受教育权之中。在对受教育权属性的探讨中,一般引用我国宪法第四十六条的规定,即“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。受教育权是一项宪法性权利,是公民的基本权利,这一点已经形成共识,但具体到受教育权的保护或救济时,却需要更进一步探讨受教育权的属性问题,特别是在高等教育领域。宪法规定的公民受教育权既是权利又是义务,这一权利义务复合的宪法规范是对广义的公民受教育行为而言的,具体到制度变迁下的高等教育这一非义务教育阶段来说,显然高等学校的受教育权体现的只是公民的权利,而不是义务,因为公民可以放弃这一权利,法律不会去干涉。由此可以看出,笼统地对受教育权属性的探讨并不能揭示高等教育领域受教育权的独有特征。在计划经济体制下,公民的高等学校受教育权显然是国家公权力的体现,那时的受教育法律关系主体只有国家与公民,是一种行政法律关系。在社会主义市场经济条件下,公民的高等学校受教育权兼有公权力与私权利的双重属性。
何为公权,何为私权? 日本学者富井政章著的《民法原论》中认为, “故公私权之区别,犹夫公私法,惟有以法律关系之关于国家与否,为标准而已,则公权为国家之法律关系,而权利则为无国家之法律关系”④ ,即判断一种权利是公权或私权,只有放在具体法律关系中去考察,主体有国家参与的为公权,没有国家参与的即为私权。高等教育制度变迁下,受教育权主体是所有公民,我国《高等教育法》取消了考生年龄限制和学生结婚的限制,另外,外国人也可以享受我国的高等教育。受教育权利的相对方则包括国家、学校及其他教育机构、家庭(主要指父母) 、社会(企事业单位、公民个人) 等四个方面,公民的受教育权属性体现在公民与四个相对人之间的法律关系中。
1. 公民与国家之间的受教育权法律关系
这一法律关系的主体是公民和国家,两者之间有行政上的隶属关系,作为受教育权相对方的国家有义务保障权利的实现,国家的义务和责任也是其职权或权力,必须通过法律的明文规定来实现,即为法定义务和责任,我国《高等教育法》第九条规定:“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施,帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。”第十条规定:“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”第五十五条规定:“国家设立奖学金, 并鼓励高等学校、企事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人按照国家有关规定设立各种形式的奖学金,对品学兼优的学生、国家规定的专业的学生以及国家规定的地区工作的学生给予奖励。国家设立高等学校学生勤工助学基金和贷学金,并鼓励高等学校、企事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人设立各种形式的助学金,对家庭困难的学生提供帮助。”第七章规定了“高等教育投入和条件保障”。这些实际上都是为公民接受高等教育的权利实现而设定的。当然,国家的义务内容即为公民受教育权利的内容,从以上来看,国家的义务和责任既表现为公民受教育权利的内容,又是国家权力的体现,即国家教育权的内容体现着受教育权的公权属性。
2. 公民与高校之间的受教育权法律关系
这一法律关系的主体之间是什么关系,决定了法律关系的性质。对高校与公民之间法律关系的性质,主要有三种认识:一是特别权力关系;二是事业单位内部的关系;三是教育契约关系⑤。特别权力关系在行政法学上是针对一般权力关系而言的,是基于公法上的特别原因、特定目的,在必要的限度内,以一方支配相对方,相对方应该服从为内容的关系。比较典型的有国家与公务员、医院与病人、监狱与在押犯人之间的关系。这一关系意味着,高校可以对学生有总体上的支配权,即使没有法律上的根据,高校在必要时,也可以根据校规、校纪等命令或限制学生的权利,对学生采取教育上的措施,如惩戒处分等,高校有自由裁量权,司法审查受到限制。将公民与高校之间视为事业单位内部的关系,则认为公立学校就是“法律、法规授权的组织”,是准行政机关,学生对学校的处罚决定,可以依据《行政复议法》第十五条的规定,“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院申请行政复议”。教育契约关系则认为,学校是从事公共服务事业的法人,学校与学生是一种建立在平等、自愿基础上的,提供服务和接受服务的法律关系。对于以上三种观点,本文倾向于第三种观点,即高校与学生之间的法律关系是教育契约关系。
特别权力关系强调的是权力至上、行政权优先,显然与制度变迁下高校强调民主和以人为本的理念背道而驰;事业单位内部的关系其前提承认了高校是“法律法规授权组织”,即准行政机关,学生与高校之间是行政隶属关系,实际上认为高校是行政主体,这一认识是对行政法学上行政主体的曲解。学校是一个事业单位,是一个法人组织,同其他社会组织一样,具有一般法律主体资格即法人资格,但具有法人资格并不等于具备行政主体资格,是否为行政主体,关键是看有无法律、法规的授权。《中华人民共和国教育法》规定学校有“按照章程自主管理”的权利,有“对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分”的权利,因此,学校与学生之间存在着管理与被管理的关系,这是法律所明确规定的,能否据此认为学校就是行政主体呢? 不能。因为任何一个社会组织或法人的存在和维护,都必须伴随内部管理行为,在这一点上,学校与医院、公司、工厂等没有什么区别,学校对学生的管理与医院对医生、护士的管理在形式上和实质上是非常相似的,但是这种管理是内部管理行为,绝非管理社会公共事务的对外管理行为,行政法学上的行政职权是指后者而非前者。否则,所有的法人组织就都成为行政主体了。既然高校不是行政机关和行政主体⑥ ,即不是行政隶属关系,那么,它与公民之间的关系就是平权型关系,是区别于一般民事关系的教育契约关系。教育契约关系是高校与学生之间建立的一种对等的权利义务关系,强调学校与学生的法律地位平等,把学校与学生作为两个平等独立的主体,而不是一方服从另一方权力约束的关系。依据教育契约的观念,学校的主要权利是依法自主实施教育教学活动并为此目的建立必要的教学管理秩序,其主要义务是提供教育服务,而学生的主要权利是获得学校所承诺的教育服务,其主要义务是支付学费。这样的关系恰当地反映了在高等教育制度变迁下,高校与学生关系变化的显著特征,符合新形势下高等教育的客观实际和发展规律。
高等教育的制度变迁,使高等教育受教育权具有了选择性和消费性特征,这种特征正是私权的重要标志,而受教育权转化为学习权,则使受教育权成为“个人与生俱有的、要求通过学习来发展和完善人格的权利,即从国家法律规定的被动接受教育的权利发展为公民以自由人适用的方式行使自己生长和发展的权利”。“可见,相对于受教育,即个体被动地从施教者那里接受教育的过程来说,学习权是从个体积极主动地获取的意义上说的,其内在含义在于充分运用教育的自由权,积极地参加教育过程,选择教育内容,是从学习者的角度出发看待接受教育的,从教育理论上说,它强调了受教育者在教育过程中的主体地位,从法学理论上说,它强调了受教育权利主体在享受教育权利时的主动性、自由性”⑦。受教育权与学习权的转化,远远超出了传统“接受教育”的含义,权利的私权属性更加明显。从高等教育发展规律来说,在高等教育制度变迁下,高校成为区别于政府和企业的第三部门已逐渐成为人们的共识,它由计划经济体制下政府的附庸必然转变为具有办学自主权的独立法人,高校不是行政机关和行政主体符合市场经济条件下高校发展实际,由此,高校必然摈弃旧有的办学观念和管理行为,以学生权利为本,民主管理、学术自由,强调个体之间的平等和协商。
从这一角度来看,高校从管理体制上营造了受教育权宽松的私权氛围。以上分析可知,高校作为公民受教育权的相对方,与公民的教育权法律关系具有私权属性。
3. 公民与家庭(家长) 的受教育权法律关系
在高等教育阶段,公民一般具备了完全民事行为能力和权利能力,家长一般不具有对大学生的监护权利,公民与家长的教育权法律关系主要体现在公民的独立选择教育权上,家长有义务不干涉公民的受教育选择权,公民根据自己的成绩和兴趣等因素独立选择学校、专业,家长可以提出参考性建议,但不可强制公民服从这一建议。同时,家长也没有法定义务为学生支付学费,学生不可强制要求家长履行这一义务,如果家长与学校签定了经济担保协议,家长则应承担学生学费的义务。由此我们看到,公民与家庭之间的受教育权法律关系是民事法律关系,具有私权属性。
4. 公民与社会的受教育权法律关系
公民受教育权的实现也有赖于其他公民和不特定的社会组织义务的履行, 《教育法》规定:“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人,应当依法为儿童、少年、青年学生的身心健康成长创造良好的社会环境;应当为学校组织的学生实习、社会实践活动提供帮助和便利;公共文化体育设施,以及历史文化古迹和革命纪念馆,应当为学生实行优待,为受教育者接受教育提供便利;广播电视台应当开设教育节目,促进受教育者思想品德、文化和科学技术素质的提高。”与国家教育主管部门相比,社会对学生的教育协助,不含有任何职权性质,社会不是行政主体,公民与社会没有行政隶属关系,应该形成一种特殊的教育契约关系,属于单务合同,具备私权属性。
总之,分析高校受教育权属性,应把其置于具体的法律关系中,在高等教育制度变迁下,高等学校受教育权的属性具有综合性,兼有公权与私权的双重属性。厘清高校受教育权的属性,可以进一步把握公民高校受教育权的救济途径和方法。由于高校公民受教育权属性的双重性,因此,侵犯公民高校受教育权时,可以根据公民与相对人之间法律关系的不同,主要通过行政和民事诉讼两种途径解决。公民受教育权的相对人包括国家教育主管部门、高校、家庭(家长) 、社会及个人等方面。公民与国家教育主管部门因受教育权被侵害可以提起行政诉讼,公民与学校、家庭、社会因受教育权所引发的纠纷应该提起民事诉讼。
注释:
①吴松,沈紫金. WTO 与中国高等教育发展[M] . 北京理工大学出版社,2002. 184.
②劳凯声. 变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究[M] . 教育科学出版社,2003.5.
③随着社会主义市场经济体制的逐步完善, “分化出三个不同的社会自主领域:建立在现代企业基础上的经济领域,建立在现代政府基础上的政治领域,以及介于二者之间,建立在自由人联合体基础上的第三部门,教育属于第三部门”。参见劳凯声《变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究》,教育科学出版社2003 出版第8 页。
④何勤华. 民法原论(第一卷) [M] . 中国政法大学出版社. 2003.
⑤张静. 学生权利及司法保护[M] . 中国检察出版社,2004. 182.
⑥褚宏启. 论学校在行政法律关系中的地位[M] . 教育理论与实践,2000 , (3) .
⑦联合国教科文组织国际21 世纪教育委员会.学会生存———教育世界的今天和明天[M] . 教育科学出版社,1996. 196.
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