引子
【案例1】 1996年,江苏盐城考生陈某不服录取结果,以侵犯其受教育权和平等权为由,向北京市西城区人民法院递交了民事诉状,起诉北京外交学院录取不当,法院以不属于民事诉讼为由,驳回起诉,不予受理〔1〕。
【案例2】 1997年,济南市一名六岁半儿童因年龄未达到历下区教委文件规定的6岁零10个月,被某小学拒绝接受入学,向天桥区人民法院提起行政诉讼。最终被济南市中级人民法院以“受教育权利不属于行政诉讼法的受案范围”为由,驳回起诉〔2〕。
【案例3】 1998年,北京科技大学学生田某认为自己符合大学毕业生的法定条件,被告北京科技大学拒绝颁发给他毕业证等是违法的,遂向海淀区人民法院提起行政诉讼。法院作出原告胜诉的判决〔3〕。
【案例4】 1999年,山东滕州市的齐某以侵害其姓名权和受教育权为由,将11年前冒名顶替她入山东省济宁市商业学校,现在某银行工作的陈某等告上法庭,由此引起最高人民法院的一项司法解释,遂使原告因受教育的权利被侵犯造成的损失得到相应补偿〔4〕。
上述四个案件,虽然四原告受教育权利被侵害发生的领域各不相同,但均是其各自依法“接受完全意义上的教育”的权利被侵害。这其中有的案件被受理,并最终为自己讨回公道,有的却不被受理;有的由民事庭受理,而有的由行政庭受理……实践中这些法律纠纷的产生必然要求我们的教育法学理论作出回应。即受教育权利作为我国宪法赋予公民的一项基本权利,当其受到侵害时,应通过何种途径获得补偿和救济?面对我国当前受教育权利保护中存在的立法、司法上的种种问题,如何健全和完善对受教育权利的法律保障机制?这些基本的理论问题如果得不到解决,不仅会继续困扰学生、学校、教育行政部门及司法部门,而且必然给公民受教育权利的真正实现带来影响,使已被世界人权宣言和我国宪法、教育法律宣示为“人之为人的基本权利”———人权的受教育权利成为一纸空文。
受教育权利,其基本涵义是指公民作为权利主体依照法律、法规的规定,具有的接受教育的能力或资格。有学者在1975年至1976年对142部民族国家的成文宪法所作的一项比较研究中,得出51.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育;22.5%的宪法规定了参加文化生活、享受文化成果的权利;23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利〔5〕。从这一实证研究可知,受教育权利一般属于宪法规定的基本权利,特别是在大陆法系国家及受大陆法系影响较深的国家更是如此,如德国、法国等。即使在那些没有把受教育权利规定为宪法权利的国家,如英、美等国,在其国家所颁布的其他法律中,尤其是教育基本法中对此作了规定,因而虽不是宪法权利,但仍是一项法定权利。在我国,受教育权利是一项宪法性质的权利。《宪法》第46条明确规定:“中华人民共和国公民享有受教育的权利和义务”。这一规定使受教育权利成为宪法权利中经济、社会和文化权利的重要组成部分。这意味着受教育权利作为一项基本权利同人的生存权一样,应优先于其他的一般权利,国家、社会等应优先保证公民享受充分的受教育权利。同样,公民的受教育权利受到侵害时也应得到及时的救济和补偿。
建国以来,我国共颁布了四部宪法,尽管不同时期的宪法对教育条款的规定各不相同,但“中华人民共和国公民具有受教育的权利”一以惯之〔6〕。为了保障公民这项宪法权利的实现,我国先后颁布了相关的教育法律、法规。首先于1980年通过了学位条例,这是新中国第一部教育法律;1986年的《义务教育法》,就义务教育阶段适龄儿童、少年的就学权利作了详细规定;1990年的《残疾人保障法》、1991年的《未成年人保护法》及1992年的《妇女权益保护法》,其中同样对这些处于社会不利地位群体的教育问题作出特别规定。值得一提的是,1995年我国的教育基本法———《中华人民共和国教育法》得以颁布并实施,它不仅全面地规定了保障受教育权利的制度及措施,而且以列举的方式规定了受教育者享有的各项权利。其后的《职业教育法》(1996)、《高等教育法》(1998)等都对保障受教育权利作出了相关的规定。除此之外,《义务教育法实施细则》(1992)、《残疾人教育条例》(1994)、《社会力量办学条例》(1997)等行政法规和《流动儿童少年就学办法》(1998)、《特殊教育学校暂行规程》(1998)等教育行政规章都从不同领域对受教育权利的保障作出了相关规定。
尽管这些年来,我国教育法制建设有了较大进展,一个比较完整的教育法律体系已初显轮廓。但由于起步较晚,加之教育法律制定之初,缺乏完整、规范的、在更高意义上的理性的体系,从立法实践来看,颇有仅仅为了满足教育实践之所需的倾向。因而,仅有上述几部法律和十几部行政法规,其余则是大量的行政规章和规范性文件,立法数量少,层次不高,而其中有关保障受教育权利的部分则更为单薄。不仅如此,就现有的有关受教育权利方面的实体性规定,也存在诸多的不足。如,专门规范义务教育的《义务教育法》,包括理念的和操作层面的教育用语等方面都存在很大问题〔7〕。
实体法所规定的公民具有的受教育权利,并不必然转化为一种现实权利。实践中,不可避免地会出现义务一方没有履行义务,或者权力一方滥用权力,而导致公民受教育权利缺损的情况发生。加之,我国在某种程度上存在着“重实体,轻程序”的倾向,“我国宪法关于公民基本权利的原则性规定与西方国家没有多大的差别,但这些权利义务根据什么标准和由谁来确定,对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进行追究等程序性前提的规定却一直残缺不全。〔8〕”因而,如何在宣示权利的同时,配置救济的各种程序,来完善公民受教育权利的程序法保障,使受损的权利得到及时的补偿和救济,是非常重要的问题,否则写在宪法中的受教育权利无异于“画中之饼”〔9〕。
在我国,保障公民受教育权利的程序法相对落后于实体法,表现在:①公民受教育权利作为一项宪法权利,现行宪法并没有明确规定宪法基本权利具有直接司法效力,人民法院不受理违宪案件;②1989年颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》,没有把侵害受教育权利的行为确定为其受案范围;③《教育法》第42条虽然规定了受教育者具有申诉权和依法提起诉讼的权利,但没有法规或规章对学生申诉制度作进一步的具体规定,即缺乏专门负责受理学生申诉的机会和人员、时效、申诉后的救济渠道等方面的规定。因而,很多受教育权利受侵害事件,只能以受教育权利受到侵害致使财产受到损失为由,转化为民事索赔案,最终使公民受教育权利侵害案件往往既不符合行政诉讼要求,又与民事诉讼存在着一定的距离,这使得公民在为维护自己的受教育权利而行使起诉权时,很容易被法院以“不在受案范围”为由驳回起诉,结果得不到应有的补偿和救济,如【案例1】、【案例2】。
但值得庆贺的是:
同时,由【案例4】所引发的最高人民法院的司法解释为本案及其后有关受教育权利被侵害案件的判决提出了法律依据,说这一司法解释在公民受教育权利史上具有里程碑式的意义,实不为过。
一、行政复议法对公民受教育权利保护的意义
《行政复议法》的第六条明确规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的”。这意味着:当公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其受教育权利时,有权向行政机关提出行政复议申请,寻求救济和补偿。有必要指出,1990年12月发布的《行政复议条例》,行政复议的受案范围中只列举了人身权利和财产权利,并没有把受教育权利列入其中,这说明,到1999年10月为止,公民的受教育权利受到行政机关等具体行政行为的侵害时,很难通过行政复议的途径寻求救济。《行政复议法》实施的同时废止了《行政复议条例》,可以说《行政复议法》的颁布与实施对人民受教育权利的实现具有非常重要的意义。
【案例2】如果发生在《行政复议法》颁布之后,或者再发生类似的纠纷,我们建议原告先采取行政复议的方式,如果对复议决定不服,再采取行政诉讼,为自己讨回公道。原因在于:
1 行政复议参加人均适格。首先,历下教委属于行政机关,由于历下教委未作“书面处理意见”,原告认为历下教委对其申诉未作处理,属于具体的行政行为,如果原告根据《行政复议法》第12条的规定,以历下教委为对象可以向历下教委的本级人民政府———历下区人民政府或其上一级主管部门———济南市教委申请复议,作为复议被申请人的历下教委是适格的。其次,原告是无民事行为能力人,由其法定代理人以按时入学的受教育权利受到侵害为由而提出申请的,由于历下教委没有作出处理,因而对其具体行政行为不服,提出复议申请的话,不仅申请复议的内容属于行政复议法的受案范围,而且复议申请人也是适格的。
2 可以一并向行政复议机关提出对历下教委(1997)第15号文件加以审查。《行政复议法》的第7条明确规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。”
之所以历下教委认为学校的做法正确,并口头告知了原告的监护人,而没有积极地作为,是根据历下教委(1997)第15号文件的规定作出的。如果该文件规定的内容是不合法的,则学校及历下教委的做法便因失去法律依据不能成立。而“文件”本身因不属于具体行政行为,所以对其合法性的审查,是不能独立提起行政诉讼的。但根据上述规定,申请行政复议时,可以一并对历下教委(1997)第15号文件的规定的合法性加以审查。由于,历下区教委制定的《1997年中小学招生工作方案》中规定:附小的新生入学年龄为6周岁10个月,该项规定与《义务教育法》第5条的规定,即“凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区,可以推迟到七周岁入学”相抵触,遵循“下一位阶的法律、法规不能与上一位阶相抵触”的原则,很明显,通过审查,可以判定该“方案”是违法的,那么,附属小学作出的拒绝原告入学的决定,已侵害了其接受义务教育的合法权益。
3 申请行政复议程序简便,处理及时,遵循“有错必纠”等原则。由于行政复议是由上一级行政机关对下一级行政机关所作具体行为进行审查和监督,其整个过程都在行政系统内部进行,在性质上具有形式意义上的行政行为的特征,在审理程序上基本实行一级复议制度,以书面复议为原则;而行政诉讼则是独立于行政机关以外的人民法院对行政机关所做具体行政行为实施的司法监督,属于司法行为,在审理程序上实行两审终审、公开开庭审理制度。从这点来看,行政复议较之行政诉讼,程序简便、灵活。《行政复议法》第31条明确规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。”在本案中,由于涉及到入学学习的问题,采取司法的方式,很有可能因时间过长,错过了正常入学的时间,或因课业耽误过多,而影响其接受应该接受的教育。因为,年龄的成长和学习的阶段性是不可逆的。如果采取行政复议,有可能及时解决问题,稍微推迟一段时间后,跟班入学。另外,行政复议机关不仅审查被申请复议的具体行政行为是否合法,而且还要审查其是否适当,其复议的范围不局限于申请人的申请,只要是有错误一概予以纠正,即坚持“有错必纠”的原则。这一点是有其宪法依据的,《宪法》的第108条规定,县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。当然,有错必纠原则的确立与真正实施,要求行政复议机关秉公执法,通过行政复议对下级或其所属的行政机关的行政执法活动实施全面有效的监督,以事实为根据,以法律为准绳。因而,我们相信,如果有类似这样的案件,若申请行政复议的话,结果也许就不是现在这样了。
4 诉讼终局原则为被侵害了的受教育权利司法上的公正解决提供了最后的屏障。由于行政复议只是基于行政活动的需要而建立的一项制度,原则上,它只能是行政诉讼的前置,而不能是终局裁决(法律规定的行政复议决定为终局决定的除外)。这意味着当行政复议当事人对行政复议机关的复议决定不服时,可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼,人民法院经审理后作出的终审决定才是发生法律效力的终局决定。因为行政复议毕竟是行政系统内部的监督,本身就有“作自己案件的法官”之嫌,在强调复议机构应具有相对独立性,尽量保证行政复议的公正性外,坚持诉讼终局的原则,无疑为被侵害了的受教育权利司法上的公正解决提供了最后的屏障。
当然,仅有行政复议法对公民受教育权利的保护是远远不够的。笔者曾就受教育权侵害的法律救济问题尝试性地提出一些建议,如“在坚持人民代表大会制度的前提下,进一步完善权力架构,建立司宪制度。于《宪法》第33条增设一款,明定宪法基本权利具有司宪效力。内容拟为:‘本章基本权利均为可直接适用的法律’;将司宪权赋予普通法院,设立宪法法庭,专门受理违宪案件;或者扩大行政诉讼法等受案范围,将受教育权明确列入其中;或者制定单行的、可以称作《教育法律中的侵权特别法》等,以使教育侵权案件得到应有的保护。〔11〕”这种“曾经的”建议,已在某种意义上得到实现,【案例4】所引发的司法解释以宪法名义保护公民所享有的受教育的基本权利,此举堪称开创了宪法司法化的先河。
二、法释[2001]25号《批复》———宪法司法化对公民受教育权利保护的意义
最高人民法院于
最高人民法院的相关人士在对此做出解释时称,与受教育有关的权利是宪法保护公民基本权利的内容,在一定条件下,也可体现为民法上的人格利益。任何以侵害姓名权的手段限制、妨碍、剥夺他人受教育机会的行为,都是对公民受教育权利的侵害,因此造成损害结果的,都应承担相应的民事责任。受害人可以向人民法院提起诉讼,请求赔偿相关的物质损失和精神损失。这一司法解释,不仅给了齐××挽回个人尊严和受教育权的法律武器,而且开创了法院保护公民依照宪法规定享有的基本权利之先河。
1 《批复》起到了一个“转化”的作用。杨振山教授解释说,受教育的权利是宪法所赋予公民的权利,而宪法规定的权利一般不能作为判决的依据,《批复》起到的作用将受教育权这一宪法上的权利转化成民事权利,因为《批复》的是以“姓名权被侵犯”为落点的。杨教授认为,姓名权是人格权,属于民法权利,而教育法是管理法,不是民事法,对冒名入学这样的问题没有涉及,所以把落点放在“姓名权被侵犯”上,可以说,把教育法和民法贯通了。这一批复,使我们在以后遇到类似事件的时候,有了一个法律上的依据。
2 《批复》打开了宪法司法化的通道。最高人民法院民一庭庭长黄松有说,我国公民依照宪法规定享有的基本权利有相当一部分在司法实践中长期处于“睡眠”或“半睡眠”状态,公民的受教育权利就是这样一种在宪法上有明确规定而又没有具体化为普通法律规范上的权利。该《批复》首次打破“沉默”,鲜明地指出,公民在宪法上所享有的基本权利,即使没有转化为普通法律规范上的权利,在受到侵害时也应当得到保护。
在我国的司法实践中,并没有将宪法作为直接的法律依据在法律文书中援引,这使宪法在我国法律适用过程中面临尴尬处境。一方面它在我国法律体系中居于根本大法地位,具有最高的法律效力;另一方面,它的很大部分内容在司法实践中被长期“虚置”,没有产生实际的法律效力。而如果宪法规定的内容不能在司法领域得到贯彻落实,就不能保障公民在宪法上所享有的基本权利的实现,也不能真正进入法治社会。因此宪法司法化,审判机关在诉讼过程中将宪法引入司法程序,使之直接成为法院裁判案件的法律依据,使法律的社会覆盖面最大化,最大限度地减小了社会上出现“法律真空”的可能,并最终确保宪法的价值和精神能够得到始终如一的贯彻,使公民的基本权利得到落实。总之,《批复》完善、丰富了我国公民宪法权利的司法保护途径,对于公民受教育权利的保护和实现具有划时代的意义。
〔参考文献〕
〔1〕 法律生活.1997,(1).中国青年报.1997 2 17.
〔2〕 参考原告的一审、二审行政判决书、行政裁定书以及申诉状等一手资料。另外,六岁半儿童能否上学?[Ｎ].齐鲁晚报.1997 11 7.
〔3〕 中华民人共和国人民法院公报.1999,(4).
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〔6〕〔11〕尹力.从建国以来宪法中教育条款变化看教育发展[Ｊ].华东师范大学学报(教育科学版),1998,(3).
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〔9〕[日]永井宪一.宪法和教育基本权[Ｍ].(日文版)劲草书记,1985.34.
〔10〕申素平.中国公立高等学校法律地位研究[Ｒ].北京师范大学2001届博士学位论文.〔12〕我的受教育权被侵权源于我的姓名被冒用[Ｎ].北京青年报,2001 8 15日.冒名上学事件引发宪法司法化第一案[Ｎ].南方周末,2001 -8-16.
(作者单位 北京师范大学教育法与教育政策研究所)
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