受教育权利已成为当前多起教育纠纷中的热点 问题。有关受教育权利的性质及法律保障问题正受 到愈来愈多人的关注，尤其是其中的法律救济问题， 更成为当下教育法学研究的一个重点。本文试图围绕受教育权利的法律保障机制，对上述问题进行初 步的探讨并提出相应的立法建议。
一 受教育权利是一项重要的宪法权利
受教育权利在现代社会已经成为一项普遍法定 权利。明确受教育权利作为法律权利的性质，是解 决受教育权利法律保障机制的前提。我国的法律规定，受教育权利在性质上是宪法权利，也是一种公 民权利。 最早在宪法中规定公民的受教育权利，是从德 国魏玛宪法开始的。之后，其他各国为了适应经济 发展的要求以及稳定社会秩序，也逐渐在宪法中增 加了公民受教育权利的规定。至今，世界上大多数 国家的宪法都已将受教育权利作为公民的一项宪法 权利固定下来，在大陆法系国家及受大陆法系影响 较深的国家更是如此。 受教育权利在我国是宪法赋予公民的一项基本权利。宪法第46条规定 “中华人民共和国公民享 有受教育的权利和义务”。这一规定使受教育权利 成为宪法权利中经济、社会和文化权利的重要组成部分。（1）
受教育权利作为一项宪法性质的权利，不仅在宪 法中作了规定，而且也已被具体的部门法如《教育 法》所内化。我国《教育法》第9条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依 法享有平等的受教育机会。”其他相关条款也分别对 公民受教育权利的内容和保障作了规定。
二 受教育权利的保障机制及其存在的问题
受教育权利作为公民的一项不可剥夺的法定权利，其实现不仅有赖于权利主体的积极作为而且需要义务主体、尤其是政府积极创造条件，为其提供制度和法律上的保障。从法律保障方面来说，主要有以下两个方面。
实体法的保护
实体法对公民受教育权利的保障措施是多方面的。首先国家需要以法律的形式规定实行义务教育， 保证所有适龄者不因其性别、民族或家庭状况而受到 不平等的教育；其次，国家还允许和鼓励社会力量办 学，使更多的人更全面地享受到受教育的权利；除此 之外，国家更多的还是要从法律上建立一套以保障受 教育权为核心的教育制度。
我国首先于 1980年通过 《中华人民共和国学位条例》，这是新中国第一部教育法律。1986年颁布了 《义务教育法》，保障适龄儿童、少年接受教育的权利。 之后颁布的 《残疾人教育条例》、《职业教育法》、《高等 教育法》等都对公民保障受教育权利作出了相关的规 定。尤其值得一提的是1995年颁布的《教育法》，它不仅全面规定了保障受教育权利的制度及措施，而且具 体列举规定了受教育者所享有的权利。 近些年来，我国教育法制建设有了较大进展，一个比较完整的教育法体系已初显轮廓。（2）但由于起步较晚，故到目前为止，我国仅有六部教育方面的法律，十几部行政法规，其余则是大量的行政规章的其 他规范性文件，立法数量少，层次不高，而其中的有关保障受教育权利的部分则更为单薄。与其他国家相比，我国有关受教育权利的教育立法无论在数量上还 是在质量上，都还存在不小的差距。
程序法对受教育权利的保障
如果仅有实体法而无程序法，那实体法赋予公民的权利即无法顺利实现，当其受到侵害时，也无法获 得法律救济。程序法必须密切配合实体法，才能最终 充分保障实体法赋予公民的受教育权利。 我国随着法制化进程的深入，对公民受教育权利 的程序保障正逐步得到重视和发展。宪法规定了公民 的申诉权，《教育法》又将其具体化，确立了学生申诉制度。这是对受教育权利程序方面的一个重要保障 措施。但是整体来看，我国对受教育权利的程序保障 还显得很薄弱，以至于现实生活中受教育权利受损而 得不到法律救济的现象屡屡出现。 首先是学生申诉制度本身的不完善。我国学生的 申诉制度仅在 《教育法》中十分简略地进行了规定， 但没有法规或规章进一步的具体细化，其诸多不完善 之处表现在：没有专门负责受理学生申诉的机构和人 员；没有时效规定；没有将申诉与其它救济渠道有机 联系起来。 其次，对受教育权利的程序法保障落后于实体法。依前文所述，受教育权利是我国公民的一项基本 权利，它的实现离不开国家的保障，因而与国家公权 力有着密切联系。如果受教育权利受到公权力的侵 害，学生是否可以通过其他途径寻求救济。本文第三个问题将对这些予以讨论。
三 立法建议
我国当前正在努力建设社会主义法治国家。所谓 依法治国，就是依照法律来治理国家，国家的政治、 经济、社会的活动以及公民在各个领域的行为都应依 照法律进行，而不受任何个人意志的干涉、阻碍和破坏。即国家的立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权，公民的权利和自由受法律的切实保护，国家机关的权力受法律严格 制约。而具备一套科学、完备、严谨的法律体系是依 法治国的必要前提和重要标准。
对照我国教育法制的现状，无疑距离这些要求是 很远的。首先，受教育权利作为一项宪法权利，应如何在教育法中进一步具体化，教育立法未作出细致的 规定。我国没有宪法诉讼，如果公民的宪法权利没有 内化到具体的部门法之中，公民保障其受教育权不受侵犯就会比较困难。因此，教育立法必须对公民的受 教育权利作出具体的规定。
其次，我国的教育立法对学校权力的授予、运行、制约及责任承担等问题，都缺少法律规定。这是 造成学校盲目滥用权力，侵犯学生受教育权利的一个 原因。我国的公立学校虽然不是国家机关，但在客观 上却充当着公权力主体的角色，与学生形成一种特殊 的权力关系。学校可以不需要法律依据而发布关于管 理、教育学生的命令规则，学生必须服从，如果学生 不服从上述命令规则，学校可以对学生作出各种处分。学生若对这些决定不服，只能提起申诉而无法寻 求司法救济。学校这种不受法律限制的公权力对学生 的合法权利构成了巨大的威胁，违背了依法治国的原 则。在一个法治国家里，不允许有任何超出法律限制 和约束的权力，学校的权力当然也不例外。我国在建 设社会主义法治国家的过程中，理应抛弃这种于法治 不符的传统观念和做法，要求学校也必须遵守法律，依法管理、教育学生。首先，学校行使权力的职能范 围必须由法律授权；其次，学校行使权力时必须受到 法律的限制、制约，防止滥用权力及越权行为的发生；最后，要对学校权力行使行为规定法律条款，尤其对滥用权力、越权、扩权等行为，必须要有明确的责任承担规定。
没有救济就没有权利，建立一套完整的学生受教育权利救济机制是当前亟待进行的工作。（2）在这一方面，本文认为需在以下方面作出努力：
1、完善学生申诉制度
本文认为，学生申诉制度是由我国 《教育法》所 确立的一项法定救济制度。它应当而且可以成为保护 学生受教育权利的一条重要救济渠道。当前这项制度 还很不完善，在实践中很难发挥出它应有的作用，所 以急需在立法上将学生申诉制度予以规范化、具体 化，使其有更大的可操作性。在实践中则需要在各级 教育行政部门和学校建立受理学生申诉的专门机构和 指定专门人员，制定规范的工作制度。在立法上，建议由国务院制定《学生申诉条例》，在条例中对学生 申诉制度予以细化，具体内容包括：
1）申诉人。可以依法提起诉讼的应当是认为自己权利受到侵害的学生本人18岁以下的未成年人，也可由其监护人代为申诉。
2）申诉条件。第一，在主观上，必须是对学校的有关处理决定不服，或者是认为自己的权利受到了学校具体行为的侵害。第二，受到侵害的权利应当是在相关 的教育法律、法规及规章规定范围内的。需要注意的是，由于我国的教育法制目前尚不完善，实体法对学生 的受教育权利及相关权利的保障还很不充分，一些正当的权利尚未被立法所涵盖。因此，在遵循权利法定的原则下，还应从保护学生合法权利的目的出发，将那些 尚未在法定范围内的正当权利法定化。
3）受理申诉的机关。按照《教育法》的规定，受理学生申诉的机关应为学校所属的教育行政部门。 但是本文认为应将学校作为初级受理机关，因为学校 作为学生学习生活的主要场所，无论在空间距离还是联系方便程度上都于学生更为简便、经济，而且这样也使学校有机会先进行一次自我复查。当学校维持原 处理决定或学生对新的处理决定不服时可再向上级教 育行政部门申诉。这样既对学生比较方便，也减轻了教育行政部门的工作压力。
4）时效。应当对学生提起申诉、申诉处理机关审查申诉并做出处理决定，以及学生对申诉结果不服 而寻求其他救济的期限等做出规定。
5）审理与决定。教育行政部门对申诉案件进行 审理后，应根据不同情况来维持决定、履行决定，或 撤消、变更决定，对做出每种决定的条件也应做具体规定。
2、建立学生申诉制度与诉讼制度的联系，完善申诉 后的救济渠道 本文认为，应当确立学生申诉制度与诉讼制度之 间的合理关系。具体说来，首先，受理学生申诉以后，教育行政部门如在规定时间内不做任何处理决定，那么学生（或其监护人）可以针对该教育行政机 关的不作为，向上一级教育行政机关申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼，依靠行政司法监督并纠正申诉受理机关的违法不作为。其次，如果学生对申诉 处理结果不服，应分别不同情况采取以下救济渠道：
1）对涉及人身权、财产权的学校行为可以提起诉讼。
2）如果学生受到的处理决定足以影响其获得或 失去作为学校成员——学生这一特定身份，如不予录取、留校查看、开除学籍等，由于其将导致改变学生 的实质性地位，其性质严重，对学生受教育权利影响 重大，本文认为应当可以提起行政诉讼。
3）如果学生受到的是学校基于自己内部的正常 管理制度而作出的纪律处分，而且这种处分不足以影响到学生获得或失去其作为学校成员的实质性地位，那么本文认为，学校作为一个管理、教育学生的主体，仍然具有一定的特殊地位。它的这些处分决定，属于学校内部自主管理权限范围内的事项，不应成为司法审查的事项，因而不可提起诉讼。申诉处理机关 应将学校的处理决定视为终局决定。
4）申诉处理机关责令学校重新作出处理决定，如果学校不作为或者仍然作出同样的处理决定，那么学生可以申请申诉处理机关撤消或变更学校的处理决定。
参 考 文 献
［1］李步云主编《宪法比较研究》 北京：法律出版社1998
［2］
作者单位 北京市海淀区中关村大街59号 中国人民大学教育科学研究院
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