论我国高校与学生之间的行政法律关系及其规范管理

日期：2006-10-29 点击：作者：崔浩来源：《高教探索》2006年第4期

随着我国高校管理体制改革的深化和高校办学规模的扩大, 高校与学生之间因为入学、学籍管理、学位授予、以及其它纪律处分等方面的法律纠纷渐趋增多, 当事人也越来越多地倾向于通过司法途径来解决纠纷, 如何认识高校与学生之间法律关系的性质、如何规范高校与学生之间管理与被管理的法律关系, 已经成为高校管理工作中无法回避的问题。针对这些问题, 最高人民法院近期内将出台相关司法解释, 为解决高校与学生之间的法律纠纷提供具体的法律适用依据。本文拟就高校与学生之间的管理与被管理法律关系进行深入探讨和研究, 为规范高校内部管理行为提供一些对策建议。①

一、高校与学生之间行政法律关系的规范依据和事实依据

1.高校与学生之间法律关系的宪法依据

《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法》) 第46条第1 款规定: “中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。” 《中华人民共和国教育法》( 以下简称《教育法》) 第9 条也规定: “中华人民共和国的公民享有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等, 依法享有平等的受教育机会。”这说明国家以宪法和法律的形式为教育领域规定了一定的行为准则, 同时为贯彻实施这些原则, 国家又制定了有关高校管理的相关法规和规章, 对执行《宪法》和《教育法》的程序和行为准则作了具体规定, 体现了国家对教育活动的干预和管理。公民是受教育的权利主体( 其中主要部分是适龄儿童和少年) , 除对受教育对象有抚养义务的人需为其提供接受教育的条件外, 国家和社会也负有相应的义务, 国家要为教育活动建立合理的教育制度、提供基本的教育设施、为每个公民创造平等的受教育机会等。受教育权是宪法赋予每个公民的一种不可剥夺的权利, 公民在入学、就业等方面享有均等的机会, 在教育过程中应享受平等的待遇。宪法关于公民有受教育的权利和义务的规定, 宪法确立的教育权和受教育权之间的权利义务关系,是我国高校与学生之间法律关系成立的根本性法律依据。受教育权作为公民的一项基本权利, 不是抽象的法条规定, 而是可以实现的具体权利。首先, 从受教育权的权利保障来看, 公民的受教育权是受宪法和法律保护的权利, 是可以通过司法获得救济的权利。宪法规定的公民受教育的权利不但可以通过法律强制的方式来保障其能够实现, 而且当这种权利受到侵犯时能够用司法救济的方式来加以保护。通过司法救济加以保护的受教育权权利, 在具体案件中表现为受到侵害的具体权益, 也就是说, 只有在当事人的具体受教育权受到侵害时, 法院才可以提供具体的救济方案。[1] 所以, 当某一个教育机构在招生、考试、处分等实质性行为给当事人的权益造成损害时, 就能成为通过司法救济的具体权利。另一方面, 公民的受教育权与公民的姓名权和名誉权紧密相连, 是不可交易和不可转让的权利。通过教育凝结在个人身上的资本, 与个人的姓名、名誉紧密相联, 即个人的姓名、名誉不仅凝结了个人可以用货币来兑换的经济价值, 而且凝结了个人的生存意义, 赋予了一个人作为人的尊严。对公民的姓名权、名誉权这些具体权利的侵犯, 可以通过具体司法手段予以救济。公民有接受教育的权利, 国家和社会负有为公民受教育提供外部制度、环境和设施条件的相应义务。公立高校是国家法定的从事教育活动的机构, 负责具体实施高等教育权。因此, 经过一定的选拔程序、符合条件的公民进入某一高校学习之后, 他就与所在高校之间形成了教育与受教育的权利义务法律关系, 在学校内部就形成了教育与被教育、管理与被管理的行政法律关系。

2.高校与学生之间法律关系的行政法依据

高校在社会中扮演多重角色, 具有多重身份。《中华人民共和国高等教育法》( 以下简称《高等教育法》) 第30 条规定: “高校自批准设立之日起取得法人资格。高校的校长为高校的法定代表人。”因此, 高校具有法人资格, 是独立的法律主体。现实中, 由于高校身份的多重性, 因而也就具有相应的多种权利和义务, 高校对不同性质的行为要承担相应的法律责任。高校是由国家法律授权专门行使教育行政权力和公共管理权力的组织。当高校作为“法律法规授权的组织”行使教育行政权和公共管理权时, 高校具有行政主体资格, 这是高校与学生之间行政法律关系成立的行政法律依据。[2]《教育法》第28 条规定高校拥有招生权, 学籍管理、奖励、处分权, 颁发学业证书权, 聘任教师及其奖励、处分权等, 这些权力具有明显的单方意志性和强制性, 符合行政权力的基本特征, 因而, 高校行使的这些权力在性质上应当属于教育行政权力, 对行使这些权力产生的后果应当承担相应的行政法律责任。《教育法》第21 条规定: “国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定, 颁发学历证书或者其他学业证书。”第22 条规定: “国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位, 颁发学位证书。” 《中华人民共和国学位管理条例》( 以下简称《学位条例》) 第8 条规定: “学士学位, 由国务院授权的高校授予; 硕士学位、博士学位, 由国务院授权的高校和科学研究机构授予。授予学位的⋯⋯学科名单, 由国务院学位委员会提出, 经国务院批准公布。” 《高等教育法》第20 条、第22 条也对学业证书制度、学位制度等作了相应的规定。这些法律规定, 说明了我国高校属于法律法规授权组织, 在授权范围内行使的权力是教育行政权力。根据我国高校行为的特征、性质以及对学生权利的影响程度, 结合相关的司法判例, 高校作出的下列行为应当属于行使行政职权的行为: 对学生的学籍管理与处置的行为; 颁发相应的学业证书、学位证书的决定; 招生考试录取类行为; 违纪处分类行为; 其他严重影响学生权益的行为。高校以行政主体身份作出的、基于与学生之间的基础关系而产生这些具有行政行为性质的行为, 学生认为这些行为侵犯其合法权益时, 可以诉诸行政复议或者行政诉讼程序以获得救济监督。

总之, 我国的高校是一个由学校、教师和学生共同组成的“法律共同体”, 在“共同体”内部, 学生不仅作为公民身份存在, 同时也具备“共同体”成员资格。在学校内部, 具备“共同体”成员资格的学生, 与取得教育行政管理权的学校之间形成了管理与被管理的行政法律关系。其法律关系主体包括学校、教师和学生; 法律关系内容就是围绕教育权与受教育权的行使在学校与学生之间形成的权利义务关系, 以及由此产生的行政救济与监督管理的法律关系。

3.高校内部管理与被管理法律关系成立的事实依据

高校内部管理与被管理的法律关系是基于学校与学生之间双向选择的结果而形成的, 是在学生通过国家组织的招生考试、被合格录取并取得学籍后成立的, 这种双向选择受国家教育行政权的影响和制约, 选择之后形成的契约关系受到法律法规与国家政策的更多干预。首先, 高校的招生录取必须严格按照法律法规、依照招生的制度和程序来进行, 其招生数量、招生规模及招生范围等必须按照教育行政主管部门下达的指标, 即使自主招生单位也受教育行政部门的招生政策和招生计划的严格约束。其次, 对报考学生资格的审查必须依据教育行政主管部门制定的标准, 不得擅自提高或降低录取标准。再次, 高校的收费标准必须经过物价部门的审核同意, 不可能与学生协商收费。最后, 在高等教育阶段, 公民自己有权力决定是否去学校接受教育, 公民可以选择接受也可以选择放弃。学校录取符合条件的、同时愿意接受校纪校规约束的学生, 学生一旦被学校录取入学并取得学籍后, 便构成了学校依据法律和校纪校规对其进行管理的关系, 这是一种平等的双向选择关系。通过正当程序进行的双向性选择寓示着高校与学生之间的隐含契约关系, 但是这种契约关系不是单纯的民事合同、买卖合同关系, 而是具有行政权力关系性质的行政契约, 因为在这种契约中体现着教育权与受教育权的特殊权利义务关系。高校的功能旨在向社会提供教育服务, 其行为具有很强的公益性, 国家对高校和学生之间平等关系的规范比对一般的市场主体之间关系干预的更多,干预的方式就是制定大量规则约束这种隐含的契约关系,对双方履约情况进行监督。

二、高校与学生之间行政法律关系的特性与现状

在高校与学生之间形成的管理与被管理的法律关系中, 一方是教育者, 是组织、实施教育教学的管理者, 另一方是受教育者, 是被管理的对象。高校依据法律授权对受教育者进行管理、实施奖励或者处分、授予学位等具体行政管理行为时, 与学生之间形成了管理与被管理的行政法律关系。这种关系是高校以行使由法律法规授予的教育行政权力为内容、以提供公共教育服务和公共教育产品为目的而形成的“特别权力关系”。这种“特别权力关系”既不同于一般的社会管理活动形成的关系, 也不同于企业内部形成的管理与被管理关系, 它有自己的特性。

1. 国外对“特别权力关系”性质的理论分析

理论界普遍认为高校内部行政法律关系是一种“特别权力关系”, 对这一理论问题的认识经历了一个不断深化的过程。对“特别权力关系”理论的研究最早起源于德国。这一理论最初认为国家是一个封闭的不可分割的主体, 在国家内部, 国家机关与公务员之间不存在一般的法律关系, 而是一种“特别权力关系”, 这种关系在法律关系之外, 不适用法律关系的所有原则。随后, 德国法学家奥托·麦耶(Otto Mayer) 将特别权力关系分为三类: 公法之勤务关系, 例如公务员与国家的关系; 公营造物之利用关系, 例如公立学校的学生与学校的关系; 公法之特别监督关系。[3] [4] “特别”不是特别优待的意思, 而是特别限

制, 即与一般公民相比, 特别权力关系的相对人的权利要受到更多限制。随着宪政理论、人权保障和法治国理论的发展, 二战以后在世界各国致力于实现实质法治原则的背景下, “特别权力关系”理论遭到了普遍的批评。德国理论界在此基础上提出区分特别权力关系的主张, 行政法学家乌利(Ule) 将学生与公立学校、公务员与国家之间的权力关系分为基础关系与管理关系, 他认为与基本权利相关的决定属于行政行为, 构成基础关系, 如公务员、学生等身份资格的取得、丧失及降级等决定, 而管理关系中的命令不属于行政行为。[5] 随着特别权力关系理论的衰落, 法院司法审查的范围日渐扩大。在德国的司法判例中, 学校当局之入学许可、学校之分配、参加高中毕业考试之许可、博士学位之授予、退学或开除、留级、授予大学教师资格、拒绝发给毕业证书等, 行政法院认为有审查权限。对管理关系, 如学生的服装、仪表规定、作息时间规定、宿舍规则等, 不属于行政行为, 视为行政处分, 不能提起诉讼。“基础关系与管理关系理论”只是理论上的界分, 在司法实践中二者很难区分。1972 年德国联邦宪法法院通过司法判例提出了“重要性理论”, 把特别权力关系区分为“重要性关系”与“非重要性关系”。只要涉及人民基本权利的重要事项, 即重要性关系的事项, 必须由立法者以立法的方式进行规定而不能让行政权自行决定, 而且可以寻求法律救济。在管理关系中, 即便是涉及到行政机关或者公务法人与其内部成员之间特殊的行政法律关系, 行政机关或者公务法人也有一定的管理和命令权力。重要性理论既强调特别权力关系领域享有合理的自治空间和一定的自治权限, 承认行政机关或公务法人拥有一定的管理与命令权力, 又强调司法可以对行政机关或公务法人在行使管理与命令权力时给相对人权益造成损害的提供救济。

2.我国高校内部“特别权力关系”现状

“特别权力关系理论”既对我国的司法实践具有一定影响, 对我们划分高校内部管理与司法介入的边界具有借鉴意义; 也对我国行政法学研究产生了重要影响, 我国行政法学中的内部行政行为的理论就是这种影响的结果。但是, 我国行政法学中所研究的内部行政行为通常是指行政机关的内部事务, 并不包括特别权力关系理论中所指的学校与学生的关系领域。所以, 在我国并没有合适的理论来解释高校与学生、高校与教师、高校与教育行政机关之间在法律上的关系。在计划经济体制下, 由于行政权力高度集中, 高校作为承担公共教育服务的事业法人, 完全以行政权力为中心, 依赖行政命令来维持高校内部的运转, 学生的权利要求在高校中找不到位置。在此基础上制定的教育法必然是教育管理法, 不可能为维护学生权益提供法律支持和理论依据。在高校与学生之间形成的多重法律关系中存在着特别权力关系, 这种特别权力关系不同于普通的民事关系, 学校与学生之间不是完全平等自愿的, 其权利义务不完全对等。一方面, 尽管高校已经实行收费制、学分制等多项改革, 但是, 高校管理中行政权力色彩依然较浓, 学生通过支付学费的方式来获取教育服务与学校形成的契约关系,仍然不具备民事法律关系中的完全平等性。在很多情况下, 高校往往运用自己制定的内部规则来约束学生, 单方作出解除这一契约关系的决定, 依据这些内部规则将部分学生排除出去, 从根本上改变了他们的法律地位。另一方面, 高校与学生之间的关系也不同于普通的行政法律关系, 在很多情况下高校是依据其内部规则来限制或剥夺学生权利的, 而学生不具有对这些规则提出异议的权利, 只有认可并服从这些规则, 只能接受高校实施这些规则所产生的结果。

目前, 规范高校与学生之间关系的法律主要有《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位条例》等, 这些法律是确立高校与学生之间法律关系的具体依据, 为规范高校的管理行为起到了重要作用。但是, 这些法律对高校与学生之间的关系缺乏系统、详尽的规范, 缺乏可操作性, 对许多重要问题法律仅规定了基本原则和精神, 具体做法则由高校自行掌握。高校在行使教育行政权力进行管理的过程中, 一些高校制定的校规比法律法规要求的标准更加高, 实际上作出了对学生“不利”的规定, 增加了学生的义务, 限制了学生的权利。有些高校的具体管理措施不当, 侵犯了学生的基本权利, 明显超越了法律上的均衡, 不符合比例原则。

在权利救济法律关系中, 一般将高校与学生之间的关系视为民事法律关系, 不允许提起行政诉讼。例如, 《教育法》第42 条规定, 受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门申诉, 对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益, 提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。可见, 学生对高校作出的行政处分行为不服的不能提起行政诉讼, 只能向有关部门提起申诉, 只有对由学校或教师引起的民事侵权行为才可以提起民事诉讼。另外, 我国的《行政诉讼法》也没有把由受教育权产生的纠纷规定为行政诉讼的受案范围。近年来, 有些法院通过适用“法律、法规授权组织”的概念, 受理了一些涉及高校与学生关系的行政案件, 通过行政诉讼对高校行使教育行政权的行为进行了司法审查。

三、对高校与学生之间行政法律关系的规范管理

如前所述, 我国教育领域的现行法律法规, 多为“管理型的行政法”, 法律规定的内容是从维护教育行政部门和高校的利益出发, 是为教育行政部门和高校的管理提供便利的, 带有浓厚的管理色彩。随着社会转型和教育改革的深入, 公民的主体意识和权利意识不断增强, 在现有的教育行政法律框架下, 如何尊重基本权利, 体现学生的权利和高校行政管理权力的基本平衡, 切实规范高校内部法律关系和内部管理行为, 是一个必须重视的现实问题。

1.市场化背景下, 需要对学生进行规范的合同式管理。如前所述高校与学生之间的关系, 很多方面是公法关系, 但也有相当多的是私法关系, 然而, 无论是公法还是私法上的关系, 都要有明确的权利义务, 有明确的行为规范要求。学生经过报名、考试、录取之后, 无论是否与学校签订过正式的合同文本, 都可以视为契约关系成立。高校的管理规则或者招生简章中明确规定的特殊规则、委托培养合同中的条款等, 都可以作为合同条款来对待, 高校的管理行为必须与这些约定的规则相一致, 切实保护学生的合法权益, 否则, 学生可以学校违约为由寻求司法救济。如果高校的管理行为是依据其内部规则作出的, 当学校内部规则与法律规定不一致时, 学校的“格式条款”无效, 学校作出的相应管理行为无效。

2.深化对“行政行为”的认识, 扩大对高校内部特别权力关系司法审查的范围。随着法治的发展, 人们对行政行为的认识不断深化, “行政行为分为内部行为与外部行为, 内部行为不可诉”的观点日渐受到质疑; 由于在具体的行政管理活动中, 内部行为与外部行为之间的界限难以区分, 人们普遍主张只要是对行政相对人权利造成影响的行政行为, 一般均应当接受法院的审查。依据特别权力关系理论与司法最终原则, 学生可以对高校作出的以下管理行为提起诉讼: 侵害或限制学生宪法上基本权利的行为;对足以改变学生身份的处分或决定, 如录取、勒令退学、开除等; 对学生权益影响重大的其他处分, 如不予核发毕业证、学位证的行为等。高校为了维护正常的教育秩序, 对学生进行日常管理的教育活动行为, 一般不能提起诉讼。

3.规范高校内部学籍管理部门、学位评定部门的权力运行程序和权力行使行为, 明确它们的职责权限, 使其不当行使权力的行为受到制裁。从田永诉北京科技大学案可以看出②, 田永与学校产生法律纠纷的关键问题在学籍上,而学籍上的纠纷是由于学校内部管理部门对学校作出的对田永勒令退学的处分决定没有及时落实, 没有催促田永办理退学手续, 并准许其注册、补办学生证等事实行为引起的, 所以, 规范高校内部学籍管理部门的权力行为与运行程序, 明确权力职责, 对避免学校与学生之间产生纠纷十分必要。从刘燕文诉北京大学及刘燕文诉北京大学学位评定委员会案来看③, 纠纷起因在于刘燕文对北大学位评定委员会作出的不授予其博士学位的决定的异议。校学位评定委员会是学校内部的职能组织, 它具有学位授予评定权, 该委员会的行为结果直接决定和影响刘燕文的权益。所以, 规范高校学位评定委员会的自由裁量权, 让其慎重行使该项权力, 并对不当行使该权力产生的后果承担责任, 对减少学生因学位授予问题上的纠纷具有意义。

4.规范高校内部管理部门的自由裁量行为, 使高校内部管理部门的行为受到规范约束。例如, 高校学位评定委员会要认真对待学术自由裁量权, 慎重行使否决权, 高校要在制度方面规范学术自由裁量权的行使, 无论是行使否决权的专家, 还是行使同意权的专家都要受严格的制度和程序的约束, 填写相应的表格, 陈述否决或同意的理由,对学生的论文质量存在的问题要作出详细说明。行使否决权的专家与行使同意权的专家对有争议的问题要进行辩论, 辩论内容应记录在案; 辩论时应当允许利害相关人旁听, 应当允许其陈述说明理由。因此, 必须规范高校内部管理部门的自由裁量行为, 健全学术评判制度和评判机制。另外, 随着高校改革的深入和办学自主权的扩大, 高校内部自由裁量的空间和权力越来越大, 学校制定的内部规定越来越多, 因此, 制定内部规定的部门, 必须有强烈的法律意识, 所制定的内部规定必须以保护学生的基本权益为前提, 必须与宪法和法律的基本精神相一致。

5.重视人文关怀, 把法制教育与依法规范管理结合起来。高校是培养高层次人才的重要场所, 在高校这个法律共同体中, 教书育人、获取知识、培养能力是共同体所有成员的一致目标, 也是把共同体联结起来的最基本因素。因此, 高校这个法律共同体有别于其它法律共同体, 在高校内部, 除了严格依法治校, 按照宪法和有关法律来约束学校内部的行政法律关系外, 更重要的是要形成知法守法的良好氛围。学校内部管理人员和教师不仅要依法从事管理和教学, 而且更应该重视人文关怀, 注重培养学生的法制意识, 使学生自觉遵守宪法和法律, 懂得用法律来保护自己的合法权益, 在和谐的法治环境中学习和工作。