教师申诉制度的缺陷分析

    教师申诉制度是教师维护自己合法权益的重要手段之一，是教师权利救济的主要途径之一。但立法的空白、制度的缺失使得教师申诉制度在实施过程中有诸多问题和不完善之处。主要问题有：

申诉的受理部门不明确

根据《 教 师 法 》的规定：

  “教师对学校或其他教育机构侵犯其合法权益或作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉；教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据《教师法》规定享有的权利，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉。”然而，教育行政部门和地方人民政府都不是处理教师申诉的特定机构，而且在目前我国绝大多数地区，政府除了教育行政部门外，基本上都尚未设置专门受理教师申诉的职能部门，这给教师在现实中具体地行使申诉权带来不可避免的障碍。因此，当前我国教师申诉制度存在着处理申诉的机构设定的随意性大，受理部门不够明确，缺乏应有的权威和权力等问题。对申诉的处理容易造成机构与部门之间的相互推诿，很多情况下申诉会因此而被搁置，纠纷难以得到及时有效的解决。

    申诉处理结果适用条件的模糊

   《教师法》虽然确立了教师申诉制度，但对申诉处理适用条件未作出具体规定。《关于＜ 中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》第８ 条规定：“根据不同情况，依法作出维持或者变更原处理决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新作出处理决定。”这四种处理结果显然参照了我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的相关规定，但遗憾的是对这四种形式所分别适用的条件规定却没有予以借鉴，只是作了“根据不同情况”的笼统规定到底何种情况适用何种形式的决定只有靠申诉部门的“自由裁量”，这种立法上的缺失往往导致无法有效保证申诉部门处理教师申诉行为的公正性与合理性。

    教师申诉程序缺乏具体明确的规定

   《实施意见》对教师申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、法律救济措施等方面作出了简要的规定，但是教师申诉制度依然存在着部分程序规范的缺失，如说明理由制度、回避制度、听证制度等程序制度等等。尤其是申诉部门作出处理决定时说明理由程序的缺失已经成为教师申诉处理程序的重要瑕疵。当前申诉程序中申诉部门在作出处理决定时对决定内容所依据的客观事实与法律法规往往不做充分详尽的说明，这既难以让申诉人理解和信服申诉决定，也难以保证申诉处理决定的合法性与公正性。从目前申诉的实践来看，经申诉部门处理后申诉当事人继续寻求救济的不在少数，其中不可忽视的原因就是申诉处理程序中缺少“说明理由”这一重要的程序环节而导致申诉人对申诉处理结果不能充分理解并予以认可。

    教师申诉制度与行政法发生冲突

   《教师法》把侵犯教师合法权益的行政行为和其他行政侵权行为分离，并专门为此设置申诉制度，在一定程度上妨害了行政法的完整性和内在统一性。《教师法》关于教师对学校或其他行政部门作出的决定或行为不服可否自由选择通过申诉、行政复议、行政诉讼等途径进行权利救济的问题缺乏明确规定。教师对申诉部门所作处理决定不服是否可以申请行政复议或提起行政诉讼的问题也缺乏相应的规定。《实施意见》指出，申诉当事人对申诉处理决定不服的，如果其申诉内容直接涉及人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼，这一规定在实践中往往容易导致理解不清、界定模糊。而且，仅有《实施意见》规定是难以作为教师申请行政复议或者提起行政诉讼的依据的，因为它对一般行政机关或者人民法院缺乏强制性的约束力。

     教师申诉处理结果的及时执行得不到有效保证

    按照《实施意见》，教师申诉的处理结果包括依法“维持或者变更原处理决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新做出处理决定”。但“重新做出处理决定”的期限在《实施意见》中又没有明确加以规定，这就给被申诉人逃避法律责任，继续侵害教师合法权益以可乘之机。虽然我国《行政诉讼法》和《行政复议法》都对“重新做出处理决定”要求“限期”，但这两个法律不能直接适用于教师申诉，所以如果被申诉人存心拖延，而做出处理的行政机关又不能有效督促其执行的话，作为申诉人的教师是很难要求及时执行的。如果行政机关出于某种原因并不履行自己的职责，申诉人由于不具备按有关规定直接申请法院强制执行的条件，行政机关做出的教师申诉处理决定就无法申请强制执行。如果教师想直接将学校作为被告提起行政诉讼，又存在被告主体是否适格等问题。

    教师申诉监督机制不健全

由于教师申诉只是行政系统内的申诉制度，难以避免“官官相护”现象的产生。这样会使教师对这一法定的申诉制度失去信心，对行政机关失去信任。为了保证教师申诉处理结果的公正、及时、合理，在现有条件下仅靠行政机关自觉的行为还不够，还必须有一个健全的监督机制。按照现有的制度，没有明确规定申诉的当事人如果对处理决定不服，可以向隶属的人民政府哪一个部门申请复核。此外，虽然《教师法》严格规定行政机关必须在３０天内对教师申诉做出处理，但处理后行政机关是否负有督促保证其执行的职责？这在目前的教师申诉制度中也没有明确规定。

（作者单位：常熟理工学院　苏州大学）