关于高校学生信访问题的法律思考

近年来, 随着高等教育事业的发展和高校各项改革的不断深入, 高校进入了矛盾的活跃期、凸显期和多发期, 不可避免地出现各种思想观念的碰撞和波动, 进而产生一系列的问题和矛盾, 这些问题和矛盾的存在和发展, 导致了高校学生信访数量的不断增加, 同时也增加了高校学生信访工作的难度。高校是社会问题反映的敏感场所, 社会上的问题很快从高校学生中反映出来, 并且又会很快波及到社会中去。高校学生信访是高校发展进程中深层次矛盾的直接反映, 高校学生信访工作关系到学校的稳定大局。如果学生的正当诉求不能得到解决、基本的正义渴望不能得到实现, 将会在学生群体中产生不良的反应, 增加学生与学校的对抗情绪, 不利于高校的运转和社会稳定。

一、高校学生信访问题的法律特点

高校学生信访问题同其他信访问题相比较, 既具有共性, 同时也显示了其特有的个性, 在很多情况下, 高校学生信访问题都缘起于法律原因, 表现出明显的法律特征。

(一) 高校学生信访具有维权意识强等特点

高校在管理过程中的任何疏漏都可能影响到学生的利益。高校学生不同于社会中的其他信访主体,他们具有人数众多、文化素质高、思想较活跃、社会影响大、矛盾易激化和维权意识强等特点。一方面,他们对社会抱有较高的期望, 对未来充满了理想; 另一方面, 他们社会经验不足, 价值观、人生观容易受外界影响。现在信访渠道已扩大到网上信访、电子邮件等, 基本不受时空的限制。对学生信访问题如不加以妥善解决, 将会对高校正常的教学与管理活动带来较大的冲击。

(二) 高校学生主要通过信访等非司法途径实现维权目的

高校学生信访案件牵涉到高校招生、管理等各个方面。在高校与学生这对主体中, 学校处于管理者的地位, 而学生处于被管理者的地位, 两者在信息占有、权力享有等各方面都呈现出了失衡。由于管理者管理不到位或管理决定的不合理, 可能会严重影响被管理者的权益; 但现行制度的不完善未能为这些问题提供一个有效的司法解决机制。虽然国家先后颁布了《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》( 以下分别简称《教育法》和《高等教育法》) , 但很大程度上却将涉及到学校管理的制度制订权授予了高校, 在如何衡量这些制度的合理性、合法性以及解决制度实施过程中产生的法律纠纷、法律程序等方面却存在真空地带。作为被管理者的高校学生无法通过完善的诉讼途径来维护自己的合法权益, 只有通过信访等非司法或非准司法路径来实现维权的目的。

二、高校学生信访问题产生的法理分析

在现阶段, 造成高校学生信访案件增多的原因是多方面的, 但现有法律制度的不完善是其中一个主要的原因。制度上的缺失堵塞了学生通过司法途径解决纠纷的入口, 而信访低成本的代价与程序外的纠纷解决方式又进一步激发了他们的信访热情。

(一)    高校法律地位的模糊性与司法监督的缺位是学生信访的直接原因

所谓高校的法律地位, 主要是指高校在教育活动中的资格和身份。[1]明确高校的法律地位是决定高校管理行为性质和决定司法救济途径的重要前提。我国高等教育法第三十条规定: “高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利, 承担民事责任。”长期以来, 我国学界与实务部门对高校法律地位的定位是不够清晰的。

有人主张将高校的法律地位定位为民事主体但又不仅仅局限于民事主体, 当其在依法从事某些授权性行政权力时, 也可以成为行政主体, 譬如授予学位的行为。[1]长期以来, 这样一种观点引导着社会对高校法律地位的误解, 使得高校的许多管理行为无法定性, 从而无法纳入到相应的司法程序中。既然高校是民事主体或在授予学位时是行政主体, 那么高校在从事授予学位以外的管理活动时, 其行为的性质是什么呢? 据前面的民事主体论断, 这些行为不能认定为行政行为, 因而不能提起行政诉讼; 但我们怎么也看不出高校与学生之间存在平等的民事关系, 理所当然也不能提起民事诉讼。这样就等于无法为处理高校管理活动中出现的纠纷提供一个适当的诉讼程序。我国现有的诉讼程序是依照法律关系的性质而设立的, 不同性质的法律关系对应不同的诉讼程序;而法律关系的性质又取决于法律关系主体的地位、行为的性质, 所以对某一法律关系发生争议, 必须先准确界定该法律关系主体的地位及主体行为的性质, 才能提起相应的诉讼程序。

当然, 随着理论研究的深入和司法实践的不断探索, 法院在受理学生状告高校案件方面已经有了长足的进步, 打破了司法无权监督高校管理领域的禁锢。但这种进步毕竟是有限的: 第一, 许多基层法院只是局限于将高校依照《学位条例》授予学位时视为法律法规授权的组织, 从而将其作为行政诉讼受理, 受案范围过于狭窄; 第二, 尽管有许多法院同意将高校从事的其他管理行为作为受案, 但法律依据似乎不太明确, 且此类案件涉及到学校的内部管理问题, 而相关的制度大多数由高校自己制定, 案件的审理结果对原告而言, 似乎没有太大的实质意义。同时, 国家教育行政管理机关也排斥司法对高校管理领域的监督, 相关的规定把学生引向了非法律的途径。笔者于此处无意否认申诉制度的作用, 但申诉制度相对于法律程序而言具有许多不确定性, 而且其本身也缺乏一套透明、公正的程序。例如教育部于2005 年颁布的《普通高等学校学生管理规定》第五条规定, 学生在校期间对学校给予的处分或者处理有异议, 只能向学校或者教育行政部门提出申诉, 而不能通过诉讼的途径加以解决。由于无法通过司法监督获得最后的正义保障, 许多高校学生及家长一旦与高校发生类似的纠纷后, 一般不愿通过司法途径来解决, 而宁愿走上信访的道路。

(二) 高校管理中引发学生信访案件的根本原因

目前, 高校管理涉及到学生方面的内容非常广泛, 包括招生录取、教学计划的制订、学生的奖惩等。高校所从事的这些管理活动, 都有章可循。一旦高校与学生之间发生管理上的矛盾, 前者总是能够找出相关的法律、法规、规章和自行制订的制度来支持自己的决定; 而法院则通常以学校决定符合相关管理制度为由判决学生败诉, 这一切似乎顺理成章。但每个与法律有任何关系的人都熟知法律的道路上撒满了这样的例子: 简单明了的案件又莫名其妙的不是这么一回事; 无法答辩的指控最终彻底回答了; 无可解释的行为完全得到了充分的解释; 毫无疑义的决定经过讨论却遭到改动。[2] (176)高校的决定并非完美得无可挑剔, 其坚实的抗辩理由后面隐藏着一个难以自圆的缺陷。

高校现行的管理制度存在着形式合理性与实质合理性缺失的问题。从形式合理性看, 法律对高校进行的授权规定非常模糊, 出现了大量的“授权性规定”与原则性规定, 将一些本来应当通过立法加以明确的事项授权给了国家教育行政部门和各高校, 这样等于赋予了国家教育行政部门和高校较大范围内的自由裁量权, 因为“立法指令作‘公共利益’的事则等于没有立法”[3] (39)。国家教育行政部门与高校在制订相应的规章制度时, 难免会增加大量无固定内容的道德和政策标准, 导致了行政自由裁量的目的性或实质化倾向, 从而增加了司法监督的难度。

从实质合理性来看, 国家教育行政机关与高校提供的行为标准缺乏“正当性”。国家教育行政管理机关和高校对制度的提供基本上是采取垄断供给的方式, 主要体现在制订过程的封闭性、内容的非正当性和审查途径的缺失性。首先, 教育行政管理部门对于规章的制订, 并不像作为民选机关的人大立法那样具有民主性, 其间夹杂着太多的管理部门的个人意志, 可能丧失基本的公平。例如, 我国高校招生指标的确定就一直采取按地域分配指标的方式, 全国各地招生数量呈现不均衡的局面, 像北京、上海等高校相对集中的地方, 本地招生数额超过外地招生的数额, 从而导致各地学生在受教育权利分享方面的实质不平等。其次, 这种制度供给方式可能违背了基本的公平甚至实质性违法, 但却无法通过正常的监督途径加以纠正。例如许多高校根据原国家教委于1990 年颁布的《普通高等学校学生管理规定》第三十三条、三十五条的规定, 做出了关于禁止在校大学生结婚的规定, 这明显以下位法的形式修改了作为上位法的婚姻法, 但在此以前学生却往往告不赢高校。从我国现有的法律框架分析, 对于教育行政管理部门和高校供给制度的质疑, 只能停留在理论化的层面, 当事人无法通过司法实践来完成监督, 因为教育行政管理部门所制订的各项政策是面向社会不特定的对象, 从行政法的角度来讲属于抽象行政行为,而抽象行政行为不属于行政诉讼的受案范围, 从而使得教育行政管理部门的这类行为长期游离于司法监督之外。

从规则合理性的根本缺失再到司法救济的犹豫甚至无奈, 高校学生与高校在面临矛盾解决的途径选择时, 现实的制度把学生与家长推向了信访的道路。

三、高校学生信访案件的控制

政府未尝不想整顿纲纪, 监察机构已经叠床架屋而收效不著。人民未尝不想伸张权利, 信访请愿已经泛滥成灾而解决不力。[4] (57)在现阶段, 信访有其存在的必然性与合理性, “信访不仅不会退潮, 也许反而倒变得更加汹涌”。[4] (67)但我们认识到信访毕竟作为一种促成纠纷解决的方式, 本身并不能解决纠纷; 尽管国务院的信访条例对信访中的相关事项作出了规范, 但规范本身还是存在着过于原则性和不确定性。我们的目标是要把信访所涉及的问题引向司法或准司法的解决途径。对于高校学生信访案件,只有明确高校的法律地位, 实现高校管理制度中的正当程序模式, 才能有效控制高校学生信访案件的发生, 以构建和谐校园。

(一) 从立法上明确高校的法律地位, 打破高校管理司法监督的真空, 减少学生对信访的选择只有明确高校的法律地位, 才能准确界定其管理行为的性质, 从而引入司法监对高校管理行为的督。高校的法律地位应当是公法人, 也即是行政主体而非民事主体, 当然也不排除其在民事领域中成为民事主体。在此不应当将行政主体与行政机关等同,行政机关只是行政主体的一种; 凡是行使公共行政管理职能的机关都是行政主体。之所以做出如此论断, 是出于以下理由:

第一, 我国高等教育法第三十条规定高等学校具有法人资格, 并不能就此断定其是民事主体。该条第二款关于“高等学校在民事活动中依法享有民事权利, 承担民事责任”的规定, 只是表明高等学校在民事活动领域中具有私法人的地位。以各级政府为例, 他们都具有公法人的地位, 行使国家行政管理职权; 同时又可以以自己的名义在民事活动中从事民事活动, 例如政府采购, 独立承担民事责任, 此时他们以私法人的身份出身。但我们并不能因此就否定政府作为公法人的法律地位。

第二, 从高校从事的行为性质来看, 学校主要从事的是公权力性质的管理活动。一方面, 高校属于事业单位, 其设立需得到国家教育行政管理部门的批准; 同时, 设立高等学校应当符合国家高等教育发展规划, 符合国家利益和社会公共利益, 不得以营利为目的, 其职责是实施国家高等教育。另一方面, 从高校学生的录取到颁发毕业证和学位证、学校对学生的学籍管理等等, 虽然国家教育行政部门把某些办学自主权下放给学校, 法律也对此加以确认, 但还是必须遵循国家教育行政部门的规则, 只是国家教育行政部门对高校一种权力的下放; “在我国目前情况下, 某些事业单位、社会团体, 虽然不具有行政机关的资格, 但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系, 而是特殊的行政管理关系”[5] (141) , 其行使的是法律赋予的行政管理职权。其中高等教育法第四十一条关于“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作, 行使下列职权⋯⋯”的规定, 充分体现了我国实现的是国家教育制度, 高校行使的是国家依法授予的某些行政管理权利。

第三, 关于高校的公立与私立性质是否影响其公法人地位的问题。有人质疑: 如将高校视为公法人, 则如何解释民办高校的地位问题? 其实, 某个组织是公办还是民办与它是否属于公法人并不矛盾。我们不能僵化地按照组织的资本来源区分其法律地位。长期以来, 我国立法打上了“主体立法”的深刻烙印, 认为只有国有的才是正统的, 才可以委之以“管理”重任。其实, 对某个社会主体能否委任以公共管理职权, 关键是看其是否具有完成该项职权的能力,而非查问其“出身”。无论是公立高校还是私立高校,只要是依法行使教育管理权, 都是公法性质上的管理行为, 都属于公法人。至于私立学校从事的一些社会培训、与学生签订的一些具有平等性质的合同, 与它的公法人地位并不矛盾, 因为法律地位的双重性决定了它在民事领域中以民事主体身份出现的合法性。

高校依照《高等教育法》从事的教育管理活动是且应当界定为是一种带有行政管理性质的行为, 立法应当将这种性质的管理行为纳入到司法监督的范围, 允许学生对此提出行政诉讼。同时, 应当拓宽行政诉讼的受案范围, 将抽象行政行为纳入到司法审查的视野。

(二) 应建立合理、规范、透明的高校管理机制

立法者有时会有意地对特定问题不为规整, 将之划属“法外空间”。[6] (253)也许有人会因此认为高校管理行为性质的不明确是一种立法上的遗忘。其实关于高校管理活动的司法监管问题, 确实是一个非常棘手的问题, 不断增多的学生与高校之间的纠纷已引起了社会各界的注意。但高校所从事的管理行为非常复杂, 既有管理上的内部性, 又有管理事项上的专业性, 并非法官能够依据相关的法律依据就能作出公正的裁决。因此寄希望于通过立法翔实而科学的实体法规则对高校的管理行为作出严密规定的想法过于天真, 因为法律对任何社会领域的调整不可能事无巨细。但学生的正当诉求应当予以保护,高校的管理权力应当予以控制。

目前, 在对权力行为的控制方面, 有严格规则模式与正当程序模式两种。严格规则模式与正当程序模式都以控制行政权力为目的, 但严格规则模式过分依赖于“政府部门的责任感与道德心”, 这种建立在“性善论”基础上的“仁政”是以官员道德高尚的假设为前提的。而正当程序模式在缺乏行政实体法规则或者行政实体法规则不适应社会需要的情况下, 通过听取相对人意见的“交涉性”程序来实现控权目的是完全可能的。[7] (238)美国著名大法官F·福兰克弗特关于“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”[8] (827)的论断恰当地评价了程序的法律地位。正当程序模式由于其超越时空的优越性、决策过程的公开化和当事人选择的理性化, 已越来越成为众多国家重建现代行政法模式的优先考虑。对于高校管理权力的控制也必须渗入正当程序模式的法律理念。因为要在司法监督与大学自治之间准确地找到一个平衡点, 并非做出一个非此即彼的选择, 稍有不慎将会导致立法对国家教育制度不合理的约束以及司法对教育制度的不当干预。而正当程序模式能够克服以上存在的困惑。

那么怎样的高校管理制度才是符合正当程序呢? 国家教育行政管理部门和高校制订的管理制度应当符合以下要求才能认定为是正当的, 从而依据这些制度做出的事关学生重大利益的决定才能为司法机关所认同。

第一, 国家教育管理部门和高校的管理制度不能违背国家宪法和法律确立的关于教育的基本原则。这是涉及到国家教育制度实质合理性的问题。要解决这一问题, 要求立法机关妥当地运用委任立法,对于关系到国家根本教育制度的问题应当通过立法明确规定而不能轻易授权国家教育行政管理部门和高校自定规则; 同时需确立违宪审查制度, 以有效地对缺乏实质合理性的教育规章制度予以司法审查。这是尽可能减少高校学生信访案件的根本途径。

第二, 必须建立规范、公正的高校管理制度, 凡是高校作出的涉及到学生重大权益的决定, 必须保证学生的知情权、听证权和辩论权。只有保证学生的知情权才能平衡高校与学生的权力义务失衡地位;只有赋予学生听证权, 才能给学生一个获取相关证据的机会; 只有给学生辩论权, 才能给学生一个表达自我观点的场合, 也为学校提供了一个认识错误的机会, 将矛盾解决于萌芽状态。《普通高等学校学生管理规定》尽管对这些内容有所涉及, 但过于原则。

第三, 高校在确立管理制度时, 也应当认识到自我约束的法律意义。虽然过于笼统的规定能给工作上的管理带来诸多方便, 甚至可以弥补某些工作上的缺陷, 但更多的不利后果是学生与学校的对立、学校信誉的丧失。正义与效率并行不悖, 只要法律不要过分苛刻[9] (5- 6) ; 高校应当强化对自己的约束, 避免追求工作的简单化, 必须形成一套完整、科学规范的工作和管理程序, 公平正义应当是学校管理的应有之义, 自觉地将自己的行为纳入到社会监督的范围, 形成一种学校与学生互动的良好氛围。

[ 参考文献]

[1] 陈太红.高校法律地位的探析[ J] .重庆师范学院学报( 哲学社会科学版) , 2002, ( 2) : 84.

[2] 威廉·韦德.行政法[M] .徐炳, 等, 译.北京: 中国大百科全书出版社, 1997.

[3] 伯纳德·施瓦茨.行政法[M] .徐炳, 译.北京: 群众出版社,1986.

[4] 季卫东.法治秩序的建构[M] . 北京: 中国政法大学出版社, 1999.

[5] 中华人民共和国最高人民法院公报[R] .1999, ( 4) : 141.

[6] 卡尔·拉伦茨.法学方法论[M] .陈爱娥, 译.北京: 商务印书馆, 2003.

[7] 孙笑侠.程序的法理[M] . 北京: 商务印书馆, 2005 .

[8] See the opinion of the Court delivered by Justice Felix Frankfurter in McNabb V. United States, United States Supreme Court Reports (87 Law.Ed.Oct.1942Term), The lawyers Co- operative Publishing Company, 1943.

[ 9] 谷口安平.程序正义与诉讼[M] .王亚新, 等, 译.北京: 中国政法大学出版社, 1996.