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近年来, 由学校纪律处分引发的受教育权诉讼案件屡有发生。[1]这一方面说明了人们的维权意识正在上升, 另一方面也说明, 我国教育法治化已经从理论探讨阶段进入了诉讼实践阶段。高校无讼已经成为过去式, 教育正面临来自法律实践的挑战。
从田永诉北京科技大学案开始, 由学校纪律处分引发的受教育权争端已经进入行政诉讼领域。但是,由于教育本身的特殊性以及教育法学理论研究的滞后, 法院对于此类案件的审判难度很大, 而且难以对自己的判决从理论上解释清楚, 其中焦点问题是学校纪律处分是否应该进入司法审查视野, 而对学校纪律处分性质的探究正是回答这—问题的关键。根据2005 年9 月1 日开始实施的《普通高等学校管理规定》, 高校纪律处分是指高等学校基于教育管理关系对有违法、违规、违纪行为的学生给予警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍等五种形式的带来消极法律后果的惩罚性行为。由此,我们可以看出高校纪律处分应该涵盖以下五个因素: (一)处分主体是学校组织; (二)对象是在学校中接受教育的学生; (三)原因是学生违反了法律、校规和校纪; (四)处分形式限定为警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍五种法定形式; (五)目的在于本着惩戒与教育相结合的原则, 立足于重教育、重预防、重挽救的意旨, 以预防和减少违法、违规、违纪事件的发生。
那么, 学校纪律处分本质属性究竟是什么呢?应该归属哪个范畴呢?要回答这两个问题, 我们必须正面回答学校教育管理权的来源问题。
一、高校教育管理权的来源探究
高校教育权是由四种权利构成的复杂结构。我国主流学术观点认为, 由于教育权的产生和发展经历了由道德权利到法律权利, 由家庭教育权到公共教育权再到国家教育权的历史演变过程。教育权一般应该包括家庭教育权、社会教育权和国家教育权三项基本权利。[2]正是基于这一思想, 我国研究教育法学的学者往往忽视了学校教育权的研究, 在理论上偏执地认为公立学校仅仅是国家设立的为实现国家教育目的的工具, 忽视了学校教育权的相对独立性。这种观点阻碍了我们对于学校教育管理权力的认识。其实, 学校是家庭教育权、社会教育权和国家教育权争相实现自己教育理想的场所, 与此同时, 学校教育权又作为一种相对独立的教育权, 本身就是一种复杂的存在, [3]学校教育权, 应该包括四个方面的权利: 其一, 国家教育委托权和授权, 这是一种职权; 其二, 社会之教育影响权; 其三, 家庭之教育影响权和委托权; 其四, 学校作为独立法人主体的独立自主的教育管理权。在这四种权利中, 社会之教育影响权由于更趋向于抽象化, 我们不予探讨。为了后文论述教育权争讼的需要, 我们将探讨的是最为熟悉的国家教育委托权和授权及学校作为独立法人主体的独立自主的教育管理权, 以及作为新事物的家庭之教育影响权和委托权。
高校教育权的复杂结构决定了高校教育管理权来源的多样性。高校教育管理权的第一个来源是国家行政机关的委托。国家举办的学校是国家公益事业单位和国家公共设施, 设立的根据和目的是实现国家的教育行政职能。高等学校受国家行政机关委托的教育管理权利来源, 就国家举办的学校而言, 主要体现在两个方面: 一方面是法律授予确认;另一方面是国家批准认可的学校章程规定注明。我国宪法第19 条规定:“国家发展社会主义的教育事业, 提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校, 普及初等义务教育, 发展中等教育、职业教育和高等教育, 并且发展学前教育。国家发展各种教育设施, ⋯⋯。”《中华人民共和国教育法》第25 条规定:“国家制定教育发展规划, 并举办学校及其他教育机构。”然后该法在29 条规定了“学校及其他教育机构应当履行下列义务: (一)遵守法律、法规;(二)贯彻国家的教育方针, 执行国家教育教学标准,保证教育教学质量; ⋯⋯(六)依法接受监督。”该法第28 条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利: (一)按照章程自主管理; (二)组织实施教育教学活动; ⋯⋯(四)对受教育者进行学籍管理, 实施奖励或者处分; ⋯⋯(六)聘任教师及其他职工, 实施奖励或者处分⋯⋯”《中华人民共和国高等教育法》第41 条明确规定:“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作, 行使下列职权: (一)拟订发展规划, 制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施; ⋯⋯(四)聘任与解聘教师以及内部其他工作人员, 对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分; ⋯⋯”更为重要的是, 2005 年9 月1日施行的《普通高等学校学生管理规定》在第三章详细规定了学校对学生的学籍管理权, 在第五章详细规定了学校对学生的奖励与处分权力, 从这些法律条文我们可以看到公办学校是国家设立的教育教学机构, 是国家为实现其教育行政职能的载体,高等学校的教育管理权全部来源于法律授权, 而高校对于学生的纪律处分权, 是受到法律确认的国家行政授权。
高校教育管理权的第二个来源是家庭教育权的委托契约。家庭教育权是一种基于自然权利、亲权和民主原则的教育权, [4] 是一种由父母或法定监护人来实施的权利, 故也称为父母教育权。狭义上说, 该权利是父母基于一定的信念、价值观来教育子女的权利。广义上理解, 是指父母就子女的教育所具有的权利与义务的总称。父母所具有的教育权涉及到子女教育的所有领域: 包括时间序列上贯穿子女成长、发展的全过程和空间序列上遍及家庭、学校、社会的不同场所。而且, 从不同的视角来看,父母所具有的教育权的种类也不相同。父母根据自己的意愿, 为子女选择合适的学校, 既是父母教育自由的重要组成部分, 也是世界人权宣言赋予父母在子女的教育上有“优先选择之权”的主要内容之一。在现代社会, 父母不可能以自己的学识和才能来直接满足对子女的高等教育需求, 于是父母将子女的教育和管理权委托给学校, 于是父母与学校的委托契约关系宣告形成。从父母与学校构成的委托契约的实质来看, 父母作为契约的一方, 毋庸置疑,有权参与学校的有关活动。父母的学校参加权, 即学校措施的共同参与、决定权, 通常是由父母集团的代表行使。而且, 这种“参加”不仅是父母作为个人享有的权利, 也是父母集团共同行使的权利之一, 是父母教育权中积极、能动权利的重要体现。这种权利以知情权为前提, 父母与学校处于同权的立场上, 共同参与和决定子女的教育和管理。应该说学校在教育上的决定和措施, 包括学校对学生的纪律处分, 必须征得父母集团的同意, 如果父母集团不同意, 则该项措施或决定便不应该生效。故而, 此权利也可称为父母否决权。在那些法制上承认父母参加权的国度里, 当学校要采取与学生密切有关的措施或执行重要决定的时候, 父母集团是要派代表参加的, 而这些相关的措施或决定由包括校长、教员、学生、甚至社区居民、教育行政人员参加的组织来共同决定。这种组织在不同国家有不同的名称,如德国称为学校会议、美国通常称为学校委员会、英国称为学校理事会等。尽管名称不同, 但其宗旨或基本精神却是一样的。即强调父母、学生对学校教育乃至公共教育的运营管理等的参加权利, 并使之得以真正行使。[5]父母集团的这种参加权是学校教育管理权的又一体现。但是由于我国教育法研究的滞后现状和学校管理传统的牢固性, 家庭之教育影响权和委托权在法律上并未得到确认。
高校教育管理权的第三个来源是学校自主管理权利。学校的事业单位法人身份的确立使得学校又拥有了特殊的自主管理权利。《中华人民共和国教育法》第31 条规定,“学校及其他教育机构具备法人条件的, 自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利, 承担民事责任⋯⋯学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。”根据《民法通则》第37 条规定, 学校只要具备了法人必须具备的四个条件: (一)依法成立; (二)有必要的财产和经费; (三)有自己的名称、组织机构和场所; (四)能够独立承担民事责任。学校就可以成为法人。教育法第28 条也规定:“学校及其他教育机构行使下列权利: (一)按照章程自主管理; ⋯⋯(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉; ⋯⋯”法人是具有民事权利能力和民事行为能力, 依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。简言之, 法人是具有民事权利主体资格的社会组织。根据《民法通则》的规定, 我国的法人主要有四种: 机关法人、事业法人、企业法人和社团法人。事业单位法人是指为社会公益目的, 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的, 依法取得法人资格的, 从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。学校作为《民法通则》中规定的我国四种法人之一的事业单位法人, 主要从事教育教学和文化传播活动为社会提供公益服务; 虽然世界各国的法律体系不尽相同, 但一般将法人分为公法人和私法人两大类。
凡依公法(如行政法)设立的法人称为公法人, 如国家机关等。凡依私法(如民法)设立组织起来的法人称为私法人, 它所追求的是私人的目的, 这种目的主要是营利目的, 也可以是公益目的。私法人又分为两类, 一类是社团法人, 另一类是财团法人。社团法人是由社员(人)集合而成立的法人, 是外国法人最主要的形式。它又分成两种, 一是营利社团法人,指以营利为目的的法人, 如公司等; 二是公益社团法人, 指以公益为目的的法人, 如政治、宗教、学术、技艺、社交等非经济目的的法人。相比较而言, 我国的教育事业单位法人难以等同于国外上述法人, 若从法人举办目的、举办主体、活动范围等方面分析,事业单位法人类似于国外的公法人或公益社团法人。高等学校成为独立的事业法人后, 依法对学校实行自主管理。学校根据社会需求、办学条件和国家的指导性计划, 在招生、收费、师资聘任、专业设置、教学计划、干部任免、学生管理等方面独立决策、独立管理。学校通过国家拨款、学费和其他渠道筹集资金维持学校的正常运转, 成为自我约束、自我管理、自主办学的法人实体。对学生进行管理, 对违反学校规章制度的学生实施纪律处分, 来源于经过法律确认的学校作为事业法人的自主管理权。
二、高校纪律处分的性质确认
从经过法律确认的学校管理权的行政授权来源出发, 我们引入公行政范畴, 所谓公行政, 是指组织针对社会公共事务的执行、管理活动。其中最为典型的, 当属国家行政机关从事的领域广阔、层级结构分明的公共行政管理。但是, 公行政除了国家行政之外, 还包括一些具有公共管理权能的非政府组织从事的行政管理活动, 例如公共社团(律师协会、会计师协会等)、公共事业单位(如公立学校等)在某些事项上行使与国家行政类似的公共管理职能。国家举办的学校是国家公益事业单位和国家公共设施, 设立的根据和目的是实现国家的教育行政职能。受教育者通过国家举办的竞争考试或者国家认可的其他途径取得学习资格和学生地位, 所产生的是对国家公共设施的利用权利和相应的义务。如果学生没有正确履行这些义务, 其利用权就会受到限制乃至剥夺, 或者不能产生他所希望的利用公共设施的积极法律后果(例如受到处分后难以找到理想的工作)。这种权利性质的主要方面是学生对国家的公法权利, 而不是简单的对所在学校单位的民事权利。[6]特别需要指出的是, 受教育者一旦通过国家举办的竞争考试或者国家认可的其他途径取得学习资格和学生地位(即高校行使招生权使学生被录取), 所产生的是对国家公共设施的利用权利和相应的义务, 高等学校作为行政被授权组织与学生的行政法律关系开始形成, 而高等学校对学生进行纪律处分, 达到限制乃至剥夺学生所希望的利用公共设施的权利的时候(即学生得到勒令退学、开除学籍的处分), 高等学校作为行政被授权组织和学生的行政法律关系便会产生变更或消除。因此,我们可以得出这样的结论, 作为教育行政授权组织的高等学校对作为行政相对人的学生所采取的招生行为和勒令退学、开除学籍的处分行为, 属于公行政中的具体行政行为。
从法律确认的学校作为事业法人的自主管理权来源出发, 我们引入私行政范畴。所谓私行政, 是指企业、社会组织、社会团体主要针对其内部事务的执行、管理活动。每个组织都必须为其生存、发展而具备执行、管理职能, 但这类职能大部分是在内部事务上行使的, 对社会一般不产生公共管理的效应, 故称其为私行政。
高等学校作为教育事业法人应该享有两类权利, 一类是基于法人属性的权利。该类权利又包括实体性权利和程序性权利, 其中实体性权利可根据客体不同又可分为人身权、财产权和知识产权三种。高等学校法人的另一类权利是基于学校作为教育事业法人的特殊属性而享有的, 该类权利在《中华人民共和国教育法》中有明确规定, 包括依据章程自主管理的权利、教育教学活动的组织权、对受教育者进行学籍管理、奖励或处分的权利、学业证书颁发的权利、教职工聘任和奖惩权、设施和经费的管理和使用权、以及拒绝对教育教学活动的非法干涉权和法律法规规定的其他权利。[7]因此, 作为教育事业法人的高等学校对作为内部受教育和管理者的学生所采取的警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍等五种形式的纪律处分, 属于私行政中的内部管理行为。
从学校管理权的家庭教育权委托授权来源, 我们引入民法中的委托合同理论。根据民法原理, 民事法律关系的主体、客体和内容是构成民事法律关系的三要素。教育管理委托合同关系的构成要素是: (1)主体: 父母和学校, 即拥有家庭教育权的父母和父母授权实施教育管理权的学校。(2)客体: 父母和学校权利义务共同指向的目标, 即父母授予和学校实施的对学生的教育管理行为。(3)内容: 即委托合同主体双方的权利义务的条款, 在高校往往体现为父母交费, 学校承担教育管理义务。学生一旦进入高校注册学习, 父母就将教育管理权委托给高等学校, 教育管理委托合同关系宣告形成, 而学生一旦违反法律、校规和校纪, 学生会被处以警告、记过、留校察看处分, 但是这并没有改变学生父母与高校之间的教育管理委托关系, 学生由于转学和毕业的原因, 学生父母和高校之间的教育管理委托合同关系宣告变更和消除。但是, 我们在前提假设上应该认为任何父母都不会与学校订立使子女丧失受教育权利的合同, 那么如果学校对学生处以勒令退学、开除学籍的处分时, 学生父母可以认为学校破坏了委托合同法律关系。以上分析在理论上并不难理解, 但在实践中, 由于委托教育管理合同的性质和传统上对教育管理行为的理解, 往往造成合同主体忽视的这种委托合同的存在, 直接影响到学校作为民事纠纷诉讼主体的确认。
基于以上分析, 我们得出如下结论: 其一, 高等学校对学生的纪律处分既具有公行政的性质, 又具有私行政的性质。其二, 勒令退学和开除学籍这两种涉及到学生身份改变和教育行政法律关系消除的纪律处分具有公行政的性质, 而警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍这五种形式的纪律处分皆具有私行政的性质。其三, 勒令退学和开除学籍这两种形式的纪律处分在公行政和私行政性质上产生竟合。其四, 警告、记过、留校察看、勒令退学和开除学籍这五种形式的纪律处分是以学生父母与高校之间的教育管理委托关系为基础的, 具有民事性质。
三、余论
在澄清了高校纪律处分的性质之后, 我们再简略回答学校纪律处分是否应该进入司法审查视野的问题。其一, 由于勒令退学和开除学籍这两种涉及到学生身份改变和教育行政法律关系消除的纪律处分具有公行政的性质, 这两种纪律处分引发的争议可以进入行政诉讼领域。虽然开除学籍处分,法律、法规并未明文规定可向法院起诉, 但是在司法实践中, 有些法院与“田永案”、“刘燕文案”等受理法院一样, 对受教育权应尽可能以行政救济的途径提供有效的法律保护作出了努力和探索, 并且事实上也取得了显著成效。其二, 由于警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍这五种形式的纪律处分皆具有私行政的性质, 根据《中华人民共和国教育法》第42 条第4 项规定, 受教育者有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉”的权利, 学校纪律处分引发的争议走申诉的道路确实是既合理又合法, 特别要指出的是, 警告、记过、留校察看引起的争议, 由于这三种处分的私行政性质, 并不能向法院直接提起行政诉讼, 而只能“向有关部门提出申诉”。其三, 由于学校纪律处分是以学生父母与高校之间的教育管理委托关系为基础的具有民事性质的管理行为, 如果学校对学生处以勒令退学、开除学籍的处分时, 学生父母可以认为学校破坏了委托合同法律关系。根据《中华人民共和国教育法》第42 条的规定,“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益, 提出申诉或者依法提起诉讼”。因此, 由校纪处分引发的受教育权争议可以纳入民事诉讼范围。
[参考文献]
[1]本文所讲的纪律处分是指公立高等学校对学生的处分, 高校对教师的纪律处分行政意义更为强烈, 不在本文讨论之内。笔者收集了从2001 年到2004 年间由高校纪律处分引发的高校诉讼案例, 共32 例, 涉及北京、上海、天津、重庆、沈阳、太原、郑州、福州等24 个城市。
[2]秦惠民.走入教育法制的深处—— 论教育权的演变[M].北京: 中国公安大学出版社, 1998: 2- 31.
[3]可以从学校的存在早于国家对教育干涉、私学与官学并存、学校作为法人主体而存在几个方面的证据推出此结论。
[4]温辉博士认为, 父母过去基于自然权利, 现在基于亲权和民主原则, 享有对子女的教育权, 并且, 父母教育权与国家教育权应处于同等地位。参见温辉.受教育权入宪研究[M].北京: 北京大学出版社, 2003: 29- 37.
[5]尹力.试述父母教育权的内容—— 从比较教育法制史的视角[J].比较教育研究, 2001, (11).
[6]于安.也说高校学生是否有权状告学校[N].法制日报,
[7]劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权: 教育法学基本问题研究[M].北京: 教育科学出版社, 2003.
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