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在我国,近年来有关大学生“受教育权”的教育纠纷诉讼案频繁不断,引起社会广泛关注和热烈讨论。目前,学术界普遍接受的受教育权的概念是从公民与国家权利义务关系出发,强调受教育权概念中的国家积极作为的义务因素,把受教育权视为社会权。正如
教育部在2005 年颁发了新的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》) ,对学生与学校之间的权利义务作了一定的规定,但是,作为一部行政规章,它在解决涉及学校的办学自主权和学生受教育权法律纠纷中的作用是有限的。随着大学生法律意识的不断增强,许多学生选择了行政诉讼。我们发现,在各种教育行政诉讼案件中,认为“学校侵犯学生的受教育权”几乎是所有原告的共同理由,而讼争案件不属于人民法院“行政诉讼受案范围”,则是人民法院作出不予受理的裁定或裁定驳回起诉的基本理由。这说明,日益增多的教育纠纷迫切需要可以凭借的纠纷解决机制予以处理和疏通。本文把高校行使行政处分权后教育纠纷的成因以及大学生对此可以采取的权利救济途径作为研究对象,以期对完善大学生权利救济制度提供一些思路。
一、教育纠纷的成因分析
(一)高校主体对学生主体的平等法律地位的意识不够
在法国、德国等大陆法系国家, 学校通常分为国立和私立两种, 国立学校属于公营造物或公益机构的一种。所谓公营造物, 按照德国行政法之父奥拓·迈耶的解释, 就是掌握于行政主体手中, 由人与物作为手段之存在体, 持续性地为特定公共目的而服务。我国学者将其称之为公务法人,认为它是以公务为基础的分权形式, 对中央集权是一种限制[ 4 ] 。公务法人的特点是其管理机构具有一定的独立性,这样容易得到社会的赞助, 具有一定的灵活性。我国的学校与公务法人极其相似。它通常为社会提供特定的服务, 而且是通过人与物结合的方式, 担负一定的行政职责, 享有一定的公共权力, 与其利用者之间存在公法上的关系, 即行政法律关系。有学者认为:“将学校等事业单位定位于公务法人,是在我国现有行政体制及救济制度下,更新行政主体学说,改革现行管理和监督体制, 提供全面司法保护的一次有益探索。”[ 5 ]这种观点有利于对公务法人与其利用者之间的不同法律关系进行区分, 也是解决因事业单位行使特别权力引发纠纷的重要前提。在我国, 学校的性质被定位为事业法人单位。事业单位是国家为了社会公益目的, 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的, 从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位一般被排斥在行政主体之外。但是, 为了适应瞬息万变、日益广泛的行政需要, 有时国家直接通过法律将行政权的一部分授予国家行政机关以外的组织, 司法实践中也往往以此为依据把教育纠纷纳入行政诉讼, 在学校参加的民事活动中则由学校承担民事责任。我们认为, 在办学主体多元化的今天, 高校自主权既不是国家权力, 也不是高校固有的私权, 而是为了促进公共事业(特别是政府不能包办或单独承担的领域) ,政府和社会各种力量共同“培育”, 在法律的“荫蔽”下赋予其与政府权力和公民权利相区别的一种公权力。
在现代大学管理中,高校学生不再是单纯的被动承受管理的对象,他们还是参与者和管理者。在依法治校过程中,学生负有守法的义务,应当自觉加强自我的法制观念,依法约束自己的行为,遵守国家法律、法规和学校的规章制度。如果说依法治校的根本含义是规范学校管理,维护和保障学生合法权益,那么,学生作为依法治校主体,更多地表现为权利主体。所以应当在高校管理中强调基本权利的重要性,受教育权是公民的基本人权,如果对受教育权产生不利影响时,学校面对的不再单纯是自己的学生,学校面对的是公民。学校管理不强调学生的权利,就无法体现学生在依法治校中的主体地位。
在高校管理中,无论怎样强调学生的主体地位,学校与学生相比,学生总是处于弱势,学校管理者容易以管理主体自居,忽略了其与学生之间的地位对等、对话关系,在管理实践中存在自觉不自觉地将学生客体化的情况。而学生面对学校管理者,要发挥主体作用,有效地维护自身的权利,也应当加强学生组织建设,充分实现学生组织的代表性、自治性和服务性。
(二)教育行政法律法规严重滞后,学生权利保障的法律法规缺位
我国现行的《教育法》和《高等教育法》分别是1995 年、1999 年施行的,这两部法律规定都比较笼统和抽象。而作为指导实践的细则、规定,如《学位条例》、《高等学校学生行为准则》以及《普通高等学校学生管理条例》却是分别制定于1981年、1989 年和1990 年,至今已有十几、二十几年的历史。这些规定都不同程度带有计划经济和当时教育管理思想的浓厚色彩,其内容多为禁止性、限制性规定,明确学生权利少,义务权利不均等。这样的法律法规显然无法指导实际的工作,这就造成了学校管理的法律盲区。例如由于保障制度的缺失导致了大量侵害学生入学升学机会平等权的事件发生: 高考招生的“城市倾向”和地区歧视、重点高校收费较高和变味的保送制度等。所有这些无疑侵犯了“分数面前人人平等”的形式平等的公正原则,并对应该得到补偿的处境不利者形成歧视, 2001年8月青岛考生状告教育部侵犯其平等受教育权案即是如此。2005年3月,教育部令第21号发布了《普通高等学校学生管理规定》(以下简称新《规定》) ,该规定自2005年9月1 日起施行,原国家教育委员会发布的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称旧《规定》)同时废止。由于各高校目前施行的学生管理规定都是根据旧《规定》制定的,所以新《规定》的发布必然要求各高校将本校校规的修订工作提上工作日程,尽快制定新校规。
(三)高校及其内部机构“立法”越位
我国《教育法》规定高校实行“自主办学”,“依照章程自我管理”的管理体制。上位的教育法律法规的缺位,给高校留下了很大的操作空间,这就导致了实践中下位规范或与上位规范相抵触或内容不合法、不合理的现象屡见不鲜。例如2004 年四川成都某学院以违反该校《大学生违纪处分规定》为由开除一对学生情侣, 导致开除的事件是学生在教室里拥抱接吻, 而令人不可理解的是学校竟然将此定性为发生了“非法性行为”,学生成了该事件中的受害者。对宪法赋予公民的受教育权,高校仅凭自己制定的内部违纪处理规定就改变了学生的受教育者身份,剥夺了宪法赋予学生的受教育权,其合法性和合理性都令人质疑。
(四) 高校与学生在处分权的认识上存在差异及教育纠纷本身的特殊性
“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。”[ 6 ]高校管理者通常把处分权认为是内部管理权,理由在于对《教育法》、《高等教育法》规定的大学校长根据章程所获得的学校管理权不同于行政管理权的认识和法律对大学办学自主权的认可与保护,因此要求司法机关尊重和保护法律赋予高等学校的办学自主权。而学生普遍把处分权认为是一种行政权的理论依据在于这种权力来源于《教育法》和《规定》的授权,既然处分权来源于法律与规章的授权,该行为就属于行政行为,那么就符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第一条所规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这两种认识都可以理解,因为教育纠纷是一种特殊类型的纠纷,是既有行政法律关系又有行政管理关系的纠纷。因此,将所有发生在教育领域的纠纷都纳入司法救济范围是很不现实的。学校的行政管理关系毕竟有其特殊的目的和功能,应该允许学校作为享有办学自主权的权利主体具有一定的不受司法干预的自治权限,但这种自治权限又必须受到合理的限制。
学校自主权的行使应适用“法律保留”原则,其对权利的限制应遵循正当性、不贬损性和最低性原则,而不应实质性地损害或剥夺权利本身。公民的受教育权应由司法救济作为最终保障,而不能仅由学校自行裁决。进一步研讨,笔者还认为,高校处分权的不可诉性的直接原因不在于学校处分权本身的性质,而是在于对处分权行使没有统一的评判标准。法治的原则要求,不管处分权的性质如何,只要是权力就应当接受监督,而且必须是该权力体系以外的监督。有关高校处分权法律救济的问题长期得不到解决,一个重要的原因即在于对“有权利就有救济”这一法律原则的漠视,还在于将高等学校的办学自主权与尊重和保护学生的基本权利相对立。高校对学生行使处分的结果,通常都被认为是“内部处理”。现行的教育法律法规中程序性规范少,具体操作难,可诉性弱。
(五)学术权力行使过程中存在着绝对性、无序性和随意性
学术权力是国内外高等教育研究领域中的一个重要概念,它是专家学者依据其学术水平和学术能力,对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量。与行政权力相比,学术权力具有松散性、自主性和民主性的特征,所以使其在合理行使的限度内,沿着规范性和程序性的轨道运行对于规范高校管理具有重要的意义。然而长期以来学生学业学位权并没有得到充分尊重和保护,侵害学生权利的现象时有发生,当前此起彼伏的大学生状告母校侵犯其获得学业学位证书权的案件便是一个明证。在现行的制度设计中存在着学术权力行使过程中的绝对性、无序性和随意性,“权力失范”是导致纠纷的症结之一。
二、解决大学生教育纠纷的权利救济途径
我国教育领域中现有的权利救济制度包括听证制度、申诉制度、行政复议制度、教育仲裁制度和司法救济制度等。
(一)加强高校自身对教育纠纷处理的约束控制
对高校自身滥用权力的监督与控制主要有两种方式: 一是形成听证制度。具有公权力性质的高校管理权一般具有较大的自由裁量余地,听证作为保障权力公正行使的正当程序规则,通过程序法定、平等抗衡及理性论证等程序机制,使权力主体的行为受到有效制约。听证程序在高校学生管理领域的确立能为高校学生提供一个在管理部门作出决定之前发表意见的机会, 例如学校在制定规章制度甚至学校的重大决策时,必须尊重学生的知情权、参与权和监督权,应当尊重学生表达意见的权利,其中包括批评学校的权利。管理部门如不采信应给出理由,以接受将来可能发生的申诉或司法审查的监督。这就在客观上形成了一种约束高校行使管理权的有效力量。二是建立校内申诉制度。根据现在既有的法律法规的规定来看,学生如果对学校所做出的处理决定不服的话,有权向所在的学校要求申诉。2005 年9 月1日,我国实施新的《普通高等学校学生管理规定》,对原有的内容进行了完善。例如“学校在对学生作出处分决定之前,应听取学生或其代理人的陈述和申辩”,“学校成立学生申诉处理委员会,受理学生对退学处理或违规、违纪处分的申诉”,“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起15个工作日内,作出复查结论并告知申诉人”。校内申诉制度作为内部学生权利救济制度,在公正、合理的前提下,可以有效地把学校有关职能机构或人员与学生的纠纷消化在内部,避免教育行政主管部门或司法的介入,充分维护高校学生管理的秩序性和稳定性。
(二)加强教育行政部门对教育纠纷处理的介入
一是建立教育行政复议机制。当学生认为高校及其工作人员作出的自由裁量行为侵犯其合法权益时,依法向高校的上一级教育行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请,由后者依法进行审查并作出复议决定。我国《行政复议法》将教育行政行为纳入行政复议的受案范围并将保护公民的受教育权与人身权、财产权并列规定为行政机关的法定职责, 这是我国法律上第一次以成文法的形式将受教育权的法律救济纳入法制化的轨道。但是,与现行行政诉讼制度一样,行政复议机关不受理就行政处分提起的复议申请,另外,由于审查机关是高校的主管部门, 其公正性和公平性仍显不足。建议将教育行政复议作为行政系统内部的监督和纠错机制,将不服行政处分纳入行政复议范畴,成为学生权益的一条重要救济途径。
二是建立、健全教育仲裁机制。教育仲裁是指根据教育法律的规定, 当高校学生对高校做出的处理和处分不服或认为高校侵犯了其人身权、财产权, 与高校发生纠纷时, 依法向专门设置的教育仲裁机构申请仲裁, 由教育仲裁委员会依据教育法律规定对其进行调解、裁决的一系列活动。仲裁制度在历史上的形成, 经历了对自力救济的否定之否定过程[ 7 ] 。教育仲裁具有行政和司法双重特征。行政特征是指仲裁机构是教育仲裁委员会, 仲裁机构的办事机构设在教育行政部门, 同时具有行政职能; 司法特征是指教育仲裁具有一定的裁决权, 仲裁机构所作出的裁决书在当事人未于法定期间内起诉的情况下即产生法律效力。
由于现行申诉、复议制度的缺陷和虚置以及司法救济的滞后与缺失,加上司法审查的有限性和局限性,又基于教育纠纷的特殊性和仲裁的特殊性,教育仲裁机制的引入将是有效解决高校教育纠纷的理想途径。也可以认为仲裁制度之所以能得到人类社会的普遍认同, 其根本原因就在于仲裁制度凸显了政治国家对市民社会某种程度的妥协,而此种妥协正是现代法治社会理想模式的表征之一[ 8 ] 。但由于仲裁的非司法性质和国家对高校授权的法定性以及教育行政部门监督管理的职权性, 国家教委在《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》(1995年8月28日国家教委发布) 中对可提请教育仲裁的范围中高校与学生的纠纷范围限定为只能将以民事权关系为主的领域里发生的纠纷纳入教育仲裁的范围。笔者认为,鉴于教育仲裁具有行政和司法双重特征、教育仲裁机构常设机构的行政职能机构性质、学生对纠纷处理方式享有充分的选择权和教育仲裁解决纠纷的优越性, 可以突破常规将其他类型教育纠纷均纳入教育仲裁的受理范围。三是建立行政申诉制度。教育法及其实施意见均规定,学生对学校复查决定有异议的,在接到学校复查决定书之日起15个工作日内,可以向学校所在地省级教育行政部门(省级教育行政管理部门一般就是省的教育厅或者教育管理委员会等属于政府序列的行政管理部门) 提出书面申诉,省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内,应当对申诉人的问题给予处理并答复。但是如果从处分决定或者复查决定送交之日起,学生在申诉期内未提出申诉,学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。然而,由于办理行政申诉案件被安排在信访部门, 申诉并不必然引起法律程序, 学生的申诉往往石沉大海。加上行政申诉机制和处理程序又相对不完善, 缺乏双方当事人的参与性, 其公正性和公平性都得不到保障。笔者建议构建校内申诉制度和校外(行政) 申诉制度相接合的开放式申诉制度,以有利于规范学生申诉活动中包括学校、行政机关、学生各方的行为,使申诉制度不至于流于形式。
(三)畅通诉讼途径,加强司法机关对教育纠纷的有效审查
司法审查一般是指法院通过司法审查对滥用职权的高校管理行为作出判决。长期以来,关于高校的法律地位以及高校和学生的法律关系一直没有理清,高校与学生的纠纷是否具有可诉性争执不下,法律也没有明确规定,致使实践中各地法院根据各自对现有法律的理解,对于这种纠纷有的予以受理并作出判决,有的却被驳回,学生的诉讼请求权不能得到有效保护。诉讼请求权是当事人向人民法院提起诉讼,请求通过司法裁判方式支持其主张的权利。司法救济是解决社会冲突与纠纷的最后救济方式、最高救济方式,是实现社会公正的最后一道防线。保护实体性权利,必须要配置相应的诉权,否则当权利受到侵害而状告无门,整个社会的公平正义的信念都会为之动摇,司法的最高权威也就难以树立。因此,解决高校与学生纠纷的可诉性问题并对诉讼范围加以界定,实现司法权对高校管理的介入,是实现依法治校的当务之急,也是解决大学生权利保护的关键所在。
田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案以及其他案件的司法活动,为高校管理活动的司法审查提供了法律示例,但目前对高校管理活动的司法审查还存在一定的困难。行政诉讼法也只明确规定人身权、财产权的司法救济,同时还明确排除行政处分的司法审查。可见,在现阶段司法介入高等学校行政处分案件存在着法律依据严重不足的问题。因此,修改现行相关的法律法规势在必行。修改的途径包括直接修改《行政诉讼法》,或者通过对《教育法》相关条文的修改,作出明确规定“可以提起行政诉讼”,从而使案件符合《行政诉讼法》第十一条最后一款规定的“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的情形。法院通过行使行政审判权,对滥用权力的具体行政行为,依法予以撤销、变更,并可以判决高校重新作出具体行政行为。
一般说来, 如果行政行为不纳入司法审查就不足以保护公民的合法权益, 或者就不利于监督行政机关依法行政, 所以应该将其纳入司法审查的范围, 实现司法的最终救济。我国法院已受理了大量的教育纠纷案件, 为扩大教育纠纷的司法保护提供了司法实践经验。但由于现行的诉讼法对教育纠纷的受理范围有限,受学生与老师特殊关系的影响,学生很难做出与学校对簿公堂的决心,也由于标的琐碎且审理期限太长等原因, 许多争议不可能通过司法途径得到有效解决。
参考文献
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