论高校学生工作中的法律问题

    高等教育体制改革始于1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布, 根据这一决定, 高等学校扩大了办学自主权。从隶属于政府到拥有相当自主权的办学机构, 在这个转变过程中, 不可避免地对高等学校提出建立规范化、法治化的管理体制的要求。笔者作为高校一名从事学生工作的同志, 拟通过本文从高等教育立法状况始, 至现实的法律问题终, 集中围绕高校学生工作中存在的法律问题做引玉之谈。

一、我国高等教育学生工作相关立法现状

以1995年《中华人民共和国教育法》为核心, 高等教育立法已初具规模。其中与学生工作相关的法律法规共计有以下一些:法律:《中华人民共和国高等教育法》[1];《中华人民共和国学位条例》[2]教育部门规章:《普通高等学校管理规定》[3]、《教育行政处罚暂行实施办法》[4]、《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》、《学生伤害事故处理办法》[5]、《高等学校校园秩序管理若干规定》[6]、《普通高等学校学生管理规定》[7]。

从以上所列举的这些法律法规, 笔者总结出目前我国高等教育学生工作立法存在以下几个特点:

第一, 学生工作方面的立法已经初步完善。学生工作所涉及的学生生活的主要方面都有相应的法律法规进行调整

第二, 法律不多, 大部分是效力层级较低的部门规章。笔者以为出现这种状况的主要原因是由于基本的法律关系性质在高等教育立法领域没有得到明晰。《高等教育法》中赋予了高等学校管理和办学的权力, 可是对于高等学校与学生之间,也就是我们和学生工作当中的主要对象之间关系的性质没有明确的定性, 直接导致了立法当中无法出台更多的法律, 也无法实现对相关权利人的利益更好的保护, 涉及高等教育的案件在法院无法起诉或者无法可依的例子比比皆是, 这已成为实现依法治校目标的一大障碍。

第三, 法律法规规定比较抽象, 多为原则性规定, 不具操作性。涉及学生管理的情形往往是具体、复杂的, 所能援引的相应规范却是抽象、不可操作的。例如《高等教育法》当中, 大部分的规定都需要高校自主地再予以具体化的规定, 法律自身却没有明确的可操作性规定。

二、高校学生工作中涉及的几类法律问题及其立法现状

比照以上所列法律法规, 笔者对于学生工作当中所经常涉及的几种法律关系分成以下几类进行探讨:

( 一) 学生人身安全保障所引发的法律问题。教育部2002年8月21日颁布的《学生伤害事故处理办法》, 是目前处理这类事件的主要法律依据。

此办法中所列举的学生人身安全伤害的情形主要有: 1.因学校的管理行为所发生的学生伤害事故。这类事故一般多发生在教学过程中、学生宿舍中; 2.学生之间所造成的伤害事故, 例如打架、斗殴所发生的伤害; 3.非学校主体基于学校场所所造成的学生伤害, 如校内食品经营者出售不合格食品对学生所造成的伤害; 4.意外、偶发性事件, 包括了自然灾害以及学生自杀、自伤等等。在这个办法当中同时也确立了以过错责任原则作为学校在以上各类学生伤害事故损害赔偿当中承担责任的根本原则。

如前文所述对于高校与学生究竟是什么性质的法律关系,立法当中对此问题避而不谈, 理论界更是争论不休[8], 具体到《学生伤害事故处理办法》, 笔者以为从该法的法律规定看是民事法律关系, 也即把学校与学生作为平等的民事主体来看待的。因此高校在学生伤害事故当中要承担的也仅以民事责任为限。

( 二) 经济困难学生资助过程中的法律问题。随着高校教育收费并轨制度的推进, 高校当中经济困难学生的比例逐年上升, 经济困难学生多来自贫困落后地区, 基础教育设施跟不上, 导致这部分学生在大学期间比较容易遭受学习上的困难。此外经济困难学生压力较大, 心理健康也存在着隐患, 是学生工作中法律问题较为集中的人群。突出的表现一是贫困生贷款[9]所引发的法律问题。作为贷款的一个种类, 在校生的贷款有其特殊性。

首先, 申请贷款主体是“高等学校中经济确实困难的全日制本、专科学生”, 而这些学生在贷款的时候无论其个人还是其家庭都没有还款的能力, 而是以未来的还贷能力作为一种还款的保证, 是一种“无担保的信用贷款”, 因此造成了银行在发出贷款的时候承担了较大的还贷风险;

其次, 助学贷款带有一定的行政强制性, 并非完全是借贷双方的自愿行为;

再次, 助学贷款实际除了借贷双方以外, 还存在学校这个主体。根据中国人民银行、教育部和财政部联合发布的《关于国家助学贷款的管理规定( 试行) 》, 可以归纳出学校在贷款中要承担以下几项职责: (1) 对申请借款人的资格初审; (2) 向相关部门报送申请报告; (3) 与银行签订助学贷款管理协议; (4) 协助发放和回收贷款; [10](5) 提供还款学生变动信息; (6) 对特困生贷款承担连带还款责任; (7) 其他。而实践中各银行的助学贷款借款合同中也都把学校作为一方当事人列入合同, 以中国银行为例, 在《中国银行国家助学贷款借款合同》中把学校列为丙方, 并把丙方界定为贷款介绍人, 并承担协助发放贷款和主要的告知义务。

第二个较为突出的问题是关于经济困难学生的隐私权的保护。诚然, 隐私权是每个公民都享有的合法权利, 但是作为一个高校中的特殊群体, 经济困难学生由于其特殊的经历, 尤其部分学生存在身体上的缺陷或者个人家庭的特殊状况, 并不希望被人知悉。但是高校在处理经济困难学生的问题时, 在某些场合需要对这些学生的信息予以公开, 2005年由福州二中一份贫困生减免学费名单公示所引发的一场关于贫困生隐私权保护的论战就是这个问题最好的注脚。一方面是工作的需要, 另一方面涉及到了特殊群体的特殊保护, 法律目前没有给出明确的答复, 我们也需要在意识到这个问题之余探讨一种“捷径”, 既能尊重保护特困生隐私, 又能真实获得学生是否符合资助标准的准确信息以及达到管理目的。

( 三) 行使自由裁量权进行处罚所引发的法律问题。无可否认, 高校在目前的法律规制下拥有着较大的自由裁量权, 这种权力既是法律所赋予的, 也是基于对法律法规具体化的一种现实需要。对于学校的工作、学习和生活秩序相应的都要制定符合自身校情的规则, 对于违规、违纪者的处罚也是随之而来的必然结果。可是在目前高校的权力与地位在法律中并无明确界定的前提下, 这种自由裁量权的范围成为了矛盾的焦点。

学生工作当中就经常针对学生的生活秩序作出相应的一些处理办法, 尤其集中在宿舍管理方面、校园秩序方面。而处罚的作出, 程序如何规制也是一个法律问题的多发点。实体与程序的正义都是法治的追求, 处罚权的行使如果没有正当的程序作为保障, 自由裁量的处罚权的滥用则是可以想见的一种结果。

因此, 行使自由裁量权所引发的法律问题既是目前法律规定自身带来的, 也是我们实现高校法治所要通过法律规定解决的一个瓶颈。

三、当前立法状况下高校学生工作当中出现的法律问题的应对措施

笔者以为要应对在当前立法状况下学生工作当中出现的法律问题, 可有以下几个立足点:

( 一) 树立明确的法律意识。所谓树立法律意识是要从根本上转变管理的理念, 要养成依照规章制度办事的习惯, 改变在工作中普遍存在的所谓弹性、灵活处理的办事方式; 此外树立法律意识还要从了解相关法律法规, 学习基本法律知识开始, 没有知识基础, 谈不上意识的树立。这就要求相关的从业人员都要进行法律知识方面的学习, 学校也要重视法律知识的宣传与教育;

( 二) 合理、适度制定校园规范。如本文第一部分所分析的, 高等学校目前的规范状况不尽如人意, 教育法律过于抽象和原则, 缺乏可操作性; 对于高校权力的定位不清楚; 高校与学生之间的法律关系性质也没有满意的答案。在这种状况下, 要实现依法治校, 不可避免地要制定大量的具体可操作性规定。

一方面, 作为普通高校的工作人员呼吁国家能更为重视教育立法, 能尽快出台具体的教育法律法规, 以作为实际工作的指针;

另一方面, 在行使自由裁量权制定规范的时候, 一是要参照教育立法的体系, 对应制定可操作性条款; 二是对于制定规范的适当性问题, 笔者认为除了要不超越教育法律法规的原则以外, 也应对照我国其他相关法律法规的原则。例如在宿舍管理规定当中, 很多高校都制定了比较严格的宿舍管理条例, 对于损坏宿舍设备、私自使用大功率具有安全隐患的电器的行为的处罚, 私留亲属或者异性的处罚等等都有规定, 这里就涉及一个如何确定处罚幅度的问题, 笔者认为要确定相对合理的幅度, 除了要比照我国民事法律当中对于财产权的规定, 甚至于行政处罚法当中规定的处罚幅度, 不能超出这些国家法律所限制的幅度, 避免造成高校自由裁量权过度行使的印象, 此外对于这种明显属于民事法律关系[11]的问题在设定规范尤其是处罚的时候, 在实现了管理需要的同时可以更多地考虑学生的利益, 所谓宜宽不宜严。但对于比如学位的管理等实现高校功能的法律关系, 作为“一种特殊的行政管理关系”[12], 则需要严格控制, 所谓宜严不宜宽。所以对于高校内部的法律关系笔者认为应该区分类别进行规制。三是一定要重视对于行使处罚权的程序规则的建立。完善的程序是保证学生的申诉权力和知情权的有效途径。对于学校而言, 完善和正当的处罚程序一方面可以对学校各部门间的处罚权进行制约, 另一方面也可以对于处罚权的行使有一个充分的论证过程, 减少法律上的纠纷。

( 三) 注意保留相关工作资料。在高校的学生工作过程当中往往会忽略了对于相关资料尤其是文字资料的保存。在处理很多事故过程当中, 比如对在心理健康有问题的学生的处理过程当中, 很多时候是以谈话了事, 而对谈话的内容往往不能形成文字; 在网络时代很多时候也使用网络聊天工具等进行交流, 交流内容也得不到及时的保存。正如我们前面提到的学生伤害事故的处理, 在发生伤害事故的时候, 学校承担的是过错责任, 所谓过错责任, 根据《学生伤事故处理办法》第三条的规定,“学生伤害事故应当遵循依法、客观公正、合理适当的原则, 及时、妥善地处理”, 否则高校就会被认定为是有过错。因此如何证明无过错就需要有相关的资料予以辅证。以处理学生伤害事故为例, 笔者注意到有这样一种趋势:由于高校各种意外伤害事故的频发, 也导致了一种学生工作当中常见的“预防措施”, 即在发现问题学生的时候会及早地通知学生家长乃至于让家长与学校签订协议或者是要求家长向学校递交申请书。从管理的角度来讲家长的及早介入当然是十分有必要的, 教育的职责本就不应只由学校承担, 家长的参与往往有利于事情的解决和问题学生的疏导。但是学校与家长之间签订的协议或者是家长向学校递交的相关内容的申请的法律效力则值得商榷。《学生伤害事故处理办法》第十八条提到“发生学生伤害事故, 学校与受伤害学生或者学生家长可以通过协商方式解决”, 但是对于事故前的协商的效力没有做出明确规定。笔者认为, 这类文字材料的形成都是基于要家长承认学生所具有的某种不利于在校学习状况的存在, 从而希望在将来可能发生的伤害事故中免除学校的责任。根据《学生伤害事故处理办法》当中所确定的过错责任, 唯一能够使得学校免除责任的方式是证明其自身在处理过程中的无过错。即使有类似事先免除责任的协议的存在, 学校与学生的管理关系都是继续存在的, 对于学生必要的管理责任不会因为这样的协议或者所谓申请存在就能够得以免除。所以这类协议在免除责任方面笔者认为是无效的, 但其可以起到一定的证明作用, 证明学校在处理过程当中已采取的措施。

( 四) 设置专门的调解机构和善用调解手段解决纠纷。多项教育法规中都明确了学生享有申诉权和诉讼权, 事实上, 高校与学生发生的纠纷, 多数是可以应用调解手段解决的。所以, 在学校与学生之间能够应用申诉, 然后调解的手段解决问题比进入诉讼要更为有效和有利于解决问题。然而, 事实是教育法规在规定了申诉权的同时并没有规定学生如何行使这项权力, 更没有规定高校在维护学生这项权利的时候有什么样的职责, 因此, 笔者认为可设置专门的调解机构, 完善校内申诉的程序, 让学生感到申诉有门, 是充分利用调解手段解决纠纷的前提和有效途径。

我国高等教育的法治状况无疑是在不断地进步, 笔者在探讨这样一个问题的过程中虽然只撷取了其中很小的一个部分, 但是所能获得的启示却远远超过了法律本身, 法治化本身并不是目的, 通过法治化, 通过厘清高校与学生之间的法律关系来促进、改进高校自身的工作, 使得我们的高等教育能够长足发展, 实现培养高素质人才的目的才是最终的目标, 也应该是所有热心高教事业的人们的不懈追求。

注释:

[1]1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过, 1998年8月29日中华人民共和国主席令第7号公布, 自1999年1月1日起施行。

[2]1980年2月12日第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过, 1980年2月12日全国人民代表大会常务委员会令第4号公布, 自1981年1月1日起施行。

[3]中华人民共和国教育部令第21号, 于2005年2月4日经部长办公会议讨论通过, 自2005年9月1日起施行。

[4]中华人民共和国国家教育委员会令第27号, 1998年3月6日发布。

[5]中华人民共和国教育部令第12号。

[6]中华人民共和国国家教育委员会令第13号, 1990年9月18日发布。

[7]中华人民共和国国家教育委员会令第7号, 1990年1月20日发布。

[8]目前理论界主要有三种代表性的观点: 契约关系说; 行政法律关系说; 特别权利关系说。

[9]目前仅有1999年5月13日中国人民银行、教育部、财政部发布《关于国家助学贷款的管理规定( 试行) 》。2000年8月26日中国人民银行发布《中国人民银行助学业贷款管理办法》。

[10]在其后中国人民银行发布的《中国人民银行助学业贷款管理办法》的第十二条“高等学校应对在读学生申请助学贷款和贷款人发放、收回助学贷款的管理工作予以协助。如借款人在校期间发生转学、休学、退学、出国、被开除、伤亡等情况,借款人所在学校有义务及时通知贷款人。”对高校的相关义务再次予以强调。

[11]有学者把涉及高校的法律规范划分为“与教育管理领域相关的教育管理法律关系”和“与学生人身权财产权领域相关的民事法律关系”。刘三、叶菁:《新形势下高校与学生之间法律关系探析》, http://www.bloglegal.com/blog/cac/450000013.htm, 转贴自: 四川师范大学学报2006增刊。

[12]刘三、叶菁:《新形势下高校与学生之间法律关系探析》。http://www.bloglegal.com/blog/cac/450000013.htm, 转贴自:四川师范大学学报2006增刊。虽然这种说法尚未在理论界达成一致的意见, 但笔者倾向于此种意见, 所以予以采用。