实践视域下公立高校①教师聘任制合同的法律性质

建国以来,在我国计划经济体制下,高等学校一直采用教师任命制度。所谓教师任命制,就是由上级教育行政部门,根据教育教学工作的需要,有计划地向学校派遣教师的制度[1 ]68 。这是一种通过计划录用、行政任命和调配的形式来使用和管理教师的制度[2 ]242 。这种教师任命制度对我国的教育事业的发展曾起到过积极的作用,但在市场经济这种竞争的机制下,教师任命制在不同层面上表现出体制的缺陷。20 世纪90 年代,随着企业人事制度改革的成功,事业单位人事制度改革逐步展开。这一系列改革措施使教师聘任制成为公立高等学校人事制度改革的核心。

一、教师聘任制合同的产生及其相关立法现状

20 世纪80 年代之前,我国教师任用制度是任命制。在这种制度下,教师被纳入国家干部体系,教师的身份是国家干部,教师制度是干部人事制度的一个组成部分。它体现了计划经济时代的特点,对我国教育的起步有重大贡献。但在这一体制下,教师属于部门所有,无法自由流动,束缚了教师的选择机会,没有竞争机制,弊端十分明显。随着市场经济的逐步开展,我国教育体制也相应作出调整。教师聘任制就是在此大背景下产生的。1993 年我国《教师法》第十七条规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”1999 年1 月, “跨世纪园丁工程”作为大力提高教师队伍素质的重要措施,在国务院批转教育部的《面向21 世纪教育振兴行动计划》中正式明确实行教师聘任制[2 ]244 。同年, 《中共中央、国务院关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》和教育部《关于当前高校人事分配制度改革的若干建议》要求引入竞争机制,完善教师职务聘任制;2000 年中共中央组织部、人事部、教育部联合下发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》(以下简称《实施意见》) 进一步明确要求加快高等学校人事、分配制度改革步伐,全面推行教师聘任制度。《实施意见》要求“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”。

目前,我国大部分高校已在不同程度上陆续制定了教师聘任制改革方案并逐步推行,基本上通过签订聘任合同的方式来明确聘任双方的权利和义务。我国《教育法》等相关法律法规虽然规定了教师实行聘任制,但并未对该制度作定义性规定,只是说其目的在于:“提高教师素质,加强教师队伍建设”[3 ] 。我国《教师法》规定:“教师聘任制是遵循公开招聘、平等竞争、择优录用的原则,采取学校和教师签订聘任合同,明确双方权利义务及责任,形成任职契约关系的教师任用制度。”[4 ]

那么,在现行聘任制下,聘任制合同究竟是什么法律性质呢? 法律、法规未给予明确,理论界对此也存在争议。有学者从聘任制合同是在平等自愿的基础上签订而将其视为劳动合同[5 ]153 ,有学者认为事业单位的管理方法和性质不同于企业,认为聘任制合同不同于劳动合同[7 ]46 。有学者从教育的公益性、高校的法律地位、教师的职业特点上进行分析,认为高校教师聘任合同是行政合同,教师等同于一般的8 小时工作者,是对教师地位的漠视与贬低[1 ]105 。笔者认为,高校教师聘任制合同的性质问题实际上是聘方与被聘方合同当事人的地位是否平等的问题,即聘任制下高校与教师的法律关系问题。在教师聘任制实践中,高校与教师的关系是行政法律关系,还是劳动法律关系? 笔者试从高校教师现有制度、聘任制实施现状对这一问题进行分析。

二、高校教师聘任制合同的法律性质———基于教师管理制度的分析

根据《教师法》、《高等教育法》的规定,我国现在实行的教师制度主要包括:教师资格制度、教师职务制度、教师聘任制度。教师资格制度解决教师资格问题,即可否从事教师这一职业的身份要求;教师职务制度解决评定助教、讲师、副教授、教授何种职称问题;教师聘任制解决岗位问题,即是否聘任,聘任等级、聘任时间等。基于以上三种制度,政府对学校进行管理的具体行为就分为教师资格认定行为,教师职称授予行为和教师职务聘任行为。因为聘任制合同签订是在教师具备教师资格的前提下,参考教师现有职称的基础上进行的,所以,对教师资格认定行为和教师职称评定行为进行分析是很有必要的。

第一,教师资格认定行为中,高校与教师是行政法律关系。教师资格认定行为是指教育行政部门对具备法定学历或经教师资格考试合格的公民依法申请教师资格进行确认。这是国家对专门从事教育教学工作人员的最基本要求,是公民获得教师工作的前提条件。对教师资格的认定是政府对教师的一种教育行政行为。这种行为属于依申请的行政行为,即这种行为必须依相对人(教师) 的申请才能实施,否则政府不能采取行政行为。根据《教师资格条例》规定,国务院教育行政部门或省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门是高等学校教师资格认定机关。同时还规定,国务院教育行政部门或省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门可以委托具备条件的高等学校认定在本校任职的人员和拟聘人员的教师资格[7 ] 。从以上可以看出,在高校教师与教育行政部门形成的法律关系中,教育行政部门是行政行为中的行政机关,高校教师是行政行为中的行政相对人;在高校教师与所在高校形成的法律关系中,高等学校是受委托人,在委托机关(教育行政部门) 委托的范围内以委托机关(教育行政部门) 的名义实施行政行为(教师资格认定行为) ,履行行政职责,其行为的法律后果由委托机关(教育行政部门) 承担。因此,高校对教师的资格认定行为实质上是代表国家对教师资格的确认,在教师资格认定中高等学校与教师的法律关系实质上是教育行政部门与教师之间的行政关系,具有行政法律关系的一般特征。

第二,教师职称授予行为中,高校与教师是行政法律关系。教师职称,即教师职务的名称,它是反映教师的学术水平、业务能力、工作成绩及工作资历的一种职务称号,是教师的技术业务等级。根据我国《高等学校教师职务试行条例》第四条规定,高等学校教师职务评审是由国家教育部指导实施的。省、自治区、直辖市成立高等学校教师职务评审委员会,负责本地区的高等学校教师职务任职资格的评审工作[8 ] 。高等学校在教师职务评审过程中,教育行政机关将教师职务授予权授权于高等学校还是其教师职务评审委员会? 我国现行法律规定不明确,司法实践中也认识不一②。高等学校教师职务评审委员会是代表学校还是以自己的名义独立地对教师任职资格进行确认? 也就是高等学校教师职务评审委员会是否具有独立的法律人格,能否以自己的名义对外行使职权并承担相应的法律责任? 陈鹏在《公立高等学校法律关系研究》一文中认为:在教师职务授予行为中,主管教育行政部门和高等学校是教师职务评定行为的主体。虽然教师职务评审委员会在教师职务评定行为中起到了关键性的作用,但就其职责来讲,它是代表学校对教师的任职资格进行学术评价,其本身并不具有独立的法律人格,它的地位,更类似于一个独立法人内部设立的工作机构,其本身不是一个具有独立的法律人格的行政主体。教师职务评审委员会只是负责评议、审定专业人员是否符合相应专业技术职务任职资格的组织,在相应的主管部门和学校领导下开展工作,它没有独立的行政经费预算,也不能以自己的名义行使职务授予权。因此,教师职务授予行为的主体不是学校职务评审委员会,其真正的主体是经国家教育行政部门合法授权的,且能以自己的名义实施教师职务授予行为,并承担由此产生的法律责任的高等学校[9 ]69 。

笔者认为,在教师职称授予行为中,高等学校与教师的法律关系属于行政法律关系。一是高等学校教师职务授予行为的主体是高等学校,它具有行政主体资格。高等学校教师职务评审权的行使主体是教育行政部门和高等学校。高等学校是授权行政主体,这种权力来源于法律、法规的授权③。它能以自己的名义实施职称授予行为,并承担由此产生的一切法律后果;二是教师职称授予权是行政权。它是教育行政机关基于行政公务对教师进行的管理行为,也是行政部门授权高等学校的管理权,是一种行政权;三是教师职称授予行为中双方法律地位不对等。教育行政部门或授权的高校依教师的申请,根据教育行政部门或高校自己制定的职称评定标准为特定教师设定某种权利与义务,在行为过程中,双方权利义务不对等。因此,高校教师职称授予行为是单方行政行为,一旦作出,能够产生行政法律关系;高校教师职称授予行为是外部行政行为,也是一种受益行政行为。

三、高校教师聘任制合同的法律性质———教师聘任制实施现状的分析

在教师聘任的机制下,教师与高校具有双向选择权,聘用与辞聘皆依双方当事人的一致的意思表示为条件,聘任制合同的双方当事人应该是私法意义上的法人与公民之间的劳动关系还是公法意义上的行政机关与其公务职员的行政关系? 笔者对西安几所高校教师聘任制度进行调研后发现,教师聘任制在人事管理关系上具备行政法律关系的特征。

首先,聘任制与原有的教师资格制度、教师职称授予制度紧密相关,这两种制度中,高等学校与其教师仍然是教育行政法律关系。

教师聘任制实施后,高校与教师在教师资格授予、教师职称评审中的关系并未改变。聘任制实施前的教师,人事关系隶属于高校,在组织人事关系上,受高校管理。其教师资格授予和职称评审,是高校在国家教育行政部门的授权下具体组织承担的,高校此种行为是依申请的具体行政行为。在聘任制实施后,许多高校将新聘人员的人事关系放入学校所在地人才交流中心。如果说,这些人员的人事管理关系全部由人才交流中心来承担,那么高校与这些人员则不存在行政管理关系。而现实中,高校基于统一管理的目的④ ,对新进教师的教师资格授予、教师职称评审工作并没有交由人才交流中心承担,而是由教师所在高校统一组织进行。许多高校对新聘人员的教师职称评审工作对新人旧人按相同制度“一视同仁”。这样,在形式上聘任制对新进人员实现了人事管理与岗位管理的分离,实质上并没有改变原有教师管理制度。近来,北京部分高校取消了职称评审工作[10 ] ,这在一定程度上改变了教师职称评审中的弊病,有一定的积极意义。但是,这些学校中原有人员尤其是教授、副教授的职称依然在很大程度上影响甚至决定着新的聘任岗位的等级,而且其他省市许多没有取消职称评审工作的高校,其聘任制文件中都是在教师原有职称基础上经过量化评比或有关聘任委员会讨论决定的。因此,笔者认为,职称评审制度是经过《教师法》确立的,这种制度在根本上并没有弊病,只是在实施过程中由于制度不完善,致使各种不良现象层出不穷。改革的视角应放在完善评审制度本身上,应通过制度改革来发挥职称评审的积极作用。这一制度在现阶段不宜取消,在聘任制下它不但有存在的必要,而且还能为聘任制合同的签订提供参考依据。如有的高校对教师职称评审委员会采用换届制,打破了教师职称评审委员会多年来由校长、院系主任和相关行政部门的领导等担任的格局,从而避免官僚主义;有的学校采取匿名评选制,从一定程度上,打破人情思想,这些都是一种很好的尝试。职称评审工作应该在教育行政部门的统一指导下,扩大高校评审权授予范围,放宽评审条件,完善评审制度。在职称评审的基础上,根据各高校不同情况,聘任符合本校发展要求的教师,真正实现教师资源的合理流动。这种“宽评审、严聘任”的机制更有利于现阶段人事改革发展进程。

其次,我国现行人事制度和社会保障制度改革滞后,聘任制合同签订过程中教师与高校无法改变行政隶属关系。(1) 我国高校人事制度仍是行政规划制度。我国设立各级人事部门来实施人事管理制度。聘任制实施后,作为事业单位的高校,每年的用人指标仍然是由各级人事部门进行层层审批获得的。教师的工资来源于政府财政,高校只是作为教育行政部门相关政策的执行者;人事的行政规划制度很难使遭到一所高校解聘的教师顺利地进入另一所高校,在一定层面上无法全面实现教师资源的有序流动。(2) 我国社会保障制度改革缓慢,教师与高校形成的复杂的人身依附关系不能很快改变。如相关的教师医疗、住房、子女上学等问题仍延续了以往的制度,聘任制实施前后的教师在这些制度上无任何实质区别。(3) 聘任制合同签订过程中还形成了这样一种格局,即作为管理者,高等学校与教师是一种管理与被管理的法律关系,学校处于管理的、领导的、命令的、主导的地位,教师则处于被管理的、被领导的、服从的、被动的地位;而作为聘任人,高等学校与受聘教师应是平等主体上的法律关系,聘任合同是在双方平等自愿的基础上形成的。高等学校同时拥有管理者和聘任者双重身份。实践中,高校很难主动放弃行政职权,而把自己摆在与教师平等的地位,加之大多数高校的教师工会未能发挥其维护教师权益的积极作用,教师在签订聘任合同中很难有与学校平等对话的机会,教师集体意志和个人意志无从体现;聘任制合同通常采用格式合同的形式,对聘任双方的权利义务也早已由学校提前规定,教师在合同签订的内容与形式上,没有决定权。

四、结论

大陆法系国家公立高校教师的法律地位是国家公务员或地方公务员,教师与学校的关系是行政法律关系,教师聘任制合同是行政合同,教师权益救济途径有申诉、行政复议、行政诉讼、民事诉讼;英美法系国家公立高校教师的法律地位是自由职业者,教师与学校的关系是民事法律关系,教师聘任合同是劳动合同,教师权益救济途径有调解、民事诉讼[1 ]12 。我国公立高校教师在原有的任命制下是行政干部,其法律地位属于国家公务员。我国公务员改革后,未将公立高等学校教师纳入公务员系列, 我国《劳动法》也未将教师纳入到自由职业者的行列,但在教师任用、晋升、工资福利、退休、奖惩等方面仍按行政管理的方式进行,因此现阶段可将其视为国家工作人员⑤。根据罗豪才教授的观点:凡是发生、变更或消灭行政法律关系的合意,就是行政合同[11 ]205 。行政合同的三个特征:行政性,即行政合同的当事人一方必须是行政主体,合同内容针对公共事务或公共利益;合意性,当事人通过共同协商签订该合同;法定性,合同必须遵循依法行政原则和合同法的基本原则。基于以上分析,笔者认为,在我国事业单位人事改革背景下,作为实施国家教育行政目的的公益机构————公立高等学校,虽不是行政机关,但作为授权性行政组织,仍具有行政主体资格;高校为了完成国家教育任务,实现行政目的,在教师管理过程中与教师签订聘任合同,聘任双方在合同签订中法律地位不对等,因此在现有人事体制、财政制度及社会保障体制下,教师聘任制合同是行政合同,应受行政法调整。

在市场经济下,教师聘任制作为我国公立高校人事制度改革的组成部分发挥着核心作用,这一制度如何开展,迫切需要法律、法规给予明确的规定。我国应当在结合本国特色和社会发展现状的情况下,在完善聘任制合同的基础上,有步骤、分层次逐步推行聘任制,积极稳妥地开展与聘任制各项配套的制度改革,从而确保高校人事改革的顺利进展。

注释:

①我国高校通常称为公办高校、民办高校,我国没有公、私法的划分,在这里采用公立高校的提法,主要是从现有体制考虑。我国的公办高校,并不是国家办学,尤其是在我国高校人事制度改革的背景下,要求政府逐步从高校行政管理权中走出来,进一步明确高校自主办学权,因此,采用了大陆法系国家对高等学校的划分方法,本文所指的公立高校就是我国普遍意义上的公办高校。

②案情介绍:在2000 年西北大学教师职称资格评审中,西北大学教师林某申报了中国语言文学学科教授任职资格,并于2000 年1 月10 日通过了西北大学教师专业技术职务评审委员会的评审。但西北大学以林某“弄虚作假”为由,组织教师职务评审委员会表决,作出取消林某教师任职资格的决定。林某认为,自己申报的评审材料经过了职务评审委员会的认可,取得了教授任职资格,西北大学关于取消其教授任职资格的决定认定事实错误,程序违法;按照“评聘结合”原则,应确认其教授资格并予以聘任。教师林某落选起诉西北大学。本案被告即西北大学认为依据法律规定,高等学校属于事业单位,没有行政主体资格,取消教授任职资格的决定不是行政行为,而是职称评定委员会的学术行为,因此西北大学不是本案被告;而一审碑林区人民法院认为,根据《高等学校教师职务试行条例》的规定和教育部的授权,具有评定原告教授资格的是西北大学教师职务评审委员会,而非西北大学。林某教授资格已被西北大学职务评审委员会评审通过,但没有被西北大学聘任,而聘任关系是在平等自愿的基础上建立的,不是行政法律关系调整范围。二审西安市中级人民法院认为根据最高人民法院《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,将可诉行为的主体范围确定为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”,表明了可诉行为的主体,既包括行政机关也包括不具有行政机关法人资格的组织,既包括具有法定行政职权的机关,也包括法律法规授权的组织,还包括行使行政职权的工作人员。因此西北大学具备被告的主体资格。华商报,2001 - 08 - 31.

③《高等学校教师职务试行条例》第十四条规定:“国家教育行政部门指导全国高等学校教师职务任职资格评审工作,省、自治区、直辖市成立高等学校教师职务评审委员会,会同人事部门负责本地区的高等学校教师职务任职资格的评审工作。”

④例如:在实践中,往往是没有讲师或副教授、教授评审权的高校,教师职称评审非常容易,而越是教师职称评审级别高的学校,职称越难评。在没有教授评审资格的高校里通过人才交流中心评审或直接上报省级教育行政部门直接批准的教授资格,与有教授评审权经过激烈竞争而具备教师资格的人员,在教师职业流通领域的机会条件是均等的。因此高校对其教师的职称评审工作统一管理。

⑤这一点已为我国1997 年新修订的《刑法》所确认。该法建立了一个包含公务员在内的国家工作人员的概念。该法第九十三条规定:“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”因而高等学校的教师可以不是国家公务员,但还可以是国家工作人员。

参考文献:

[1 ]周光礼. 教育与法律———中国教育关系的变革[M] . 北京:社会科学文献出版社,2005.

[2 ]杨建顺. 教师聘任制与教师的地位———以高等学校教师为中心[C]PP中国教育法制评论(第1 辑) [M] . 教育科学出版社,2002.

[3 ]《中华人民共和国教育法》第三十四条.

[4 ]《中华人民共和国教师法》第十七条.

[5 ]刘剑文. 高等教育体制改革中的法律问题研究[M] . 北京:北京大学出版社,2005.

[6 ]吴开华,覃伟桥. 论教师聘任制的法律性质[J ] . 教育评论,2002(5) .

[7 ]《教师资格条例》第13 条,载于http :PPwww. hjs. gov. cnPbszlPSMBSPJYPXP200605P215. html

[8 ]《高等学校教师职务试行条例》载于http :PPwww. law - lib. comPlawPlaw-view. asp ?id = 3555&page = 2

[9 ]陈鹏. 公立高等学校法律关系研究[M] . 北京:高等教育出版社,2006.

[10 ]http :PPwww. info. xinhua. orgPjyxzP

[11 ]罗豪才. 行政法论丛(第一卷) [M] . 北京:法律出版社,1998.