论中国乡村的“草根民主”

民主的发育的成长并不是某一种单一的因素决定的。强调乡村社区民主发育的内在基础和条件并不是否定外在因素的作用和影响。从村民自治制度的成长来看，外在的示范效应及国家部门的推动发挥了极为重要的作用。亨廷顿在分析90年代一些国家的民主化进程时就发现，“在某些环境中民主化是相互传染”，示范效应、感染、播散、仿效是推动民主发展的重要原因。[12]在当今的乡村社会，大众传媒及信息流通更加发达，外部世界对村民行为的影响越来越强烈，乡村之间的村民自治及乡村民主的示范效应的影响也非常明显。不少村民正是在了解相关的政策、其它乡村的作法和经验之后在要求本村实行相应的改革；一些乡村基层干部和有关部门也时常学习和借鉴其它地方的作法并结合本地的实际创造出不少新的民主形式，从而推动了乡村民主的发展。尤其应肯定的是，十多年来，我们国家党和国家领导人对村民自治及乡村民主的支持，政府有关部门，特别是民政部门在村民自治的发展中的组织和推动，对村民自治及乡村民主的发展发挥了重大作用。尽管有些学者对国家自上而下推动乡村民主的意图、能力和限度存在着怀疑，但是，他们并不能否定国家和政府在乡村民主化中所起的作用。其实，在民主化过程中，国家及个人的意图并不重要，重要的是其实际行为有利于民主的发展。

正是在内外因素相互作用下，我国村民自治及乡村民主不断向前发展。虽然学界对村民自治发展过程中外因和内因何者是主要作用存在分歧，有的断定村民自治的产生是农民自已的创造，有的则称是国家和政府积极主动推动的结果。但是，有一点是肯定的，村民自治的发展离不开农民群众的努力和国家政府的推动及外在因素的影响。众所周知，村民自治在广西的起源及在全国的推广就是乡村社会或农民群众的创造性与国家政府的支持和推动相互作用的产物。至于在村民自治发展过程中何种因素起着主导的作用，则必须从不同时期及各个乡村社区的具体情况来分析。在当今中国如此广大而多样化的乡村，不同村社区村民自治民主制度产生和发展的可能有着完全不同的理由和原因。有的乡村地区，自治民主进程可能主要是由政府及有关部门推动的；有的乡村地区，社区内在的力量可能是推动社区自治民主的发展的主要原因。还有一些社区，自治民主的发展甚至可能是源于一些偶然的诱因和变故。而且，推动村民自治及乡村民主化的主导因素在不同时期也可能是不断变化的。对此，必须具体的分析。宏观的结论可能掩盖各个具体社区的民主发展的多样性及乡村民主发展的复杂性。

 

三农村村民自治的实践成效及其影响

我国村民自治及乡村民主发展的内在合理性和生命力不仅可以得到理论上的解释，也可以由十多年村民自治的实践成效来证实。

的确，无论从宏观还是微观来看，十多年来，村民自治及民主选举的现实远不是十分完美的，与法律自身的要求和人们的期望仍有相当大的距离。从全国范围来看，村民自治及民主选举的实践和发展很不平衡，有相当数量的农村地区村民自治仍处初创、实验和推广阶段，不少地区村民委员会直选才刚刚展开，真正严格依法实行民主直选的村数量不多；从微观来看，压制、阻挠村民自由民主选举的事件屡屡发生，各种违法行为屡禁不止。有的地方村委会成员提名被少数干部包办代替，选举流于形式；有的选举结果不公开，甚至被上级部门无端否定；有的甚至根本不举行选举，村委会成员依然由上级指定；有的村村民委员会组织本身事实上名存在实亡，如此等等不一而足。这些现象的存在表明村民自治在实践中依然存在不少问题。这也正是有些人对村民自治的成效和意义持悲观和否定态度的重要原因。

但是，现实乡村及村民自治发展过程中的种种问题并不否定十多年来村民自治实践中的巨大成就及乡村民主发展的历史性成就。村民自治是在当代中国近百万个村中实施的乡村基层民主的形式。对村民自治实践成效的评判不仅要从国家的宏观的角度来评判，也要求从不同地区及各个具体村的具体实践来评判；作为一项制度规范的实践评估，我们不仅要考察和评估这一制度的实践与制度本身初始目标及内在精神和要求之间的距离，也要考察这一制度实践造成的直接后果或间接影响，尤其是应关注此项制度的实践是否带来或引发后续的积极意义的制度变迁；最后，任何社会制度的实践终归是在一定的历史条件下进行的，对此的评判必须是将其置于特定的历史、社会和政治环境之中。毕竟，村民自治不过是一种“草根民主”。这不仅表明村民自治的民主是扎根于乡村社会之中，也表明村民自治民主带有浓厚的乡土气息，同时还表明乡村民主有其粗糙和不完善的地方，必须将它置于乡村特定社会环境来考察和分析。[13]

从上述角度出发对十多年村民自治的实践进行考察，我们不难看出：十多年来中国村民自治实践成绩巨大，成效显著，不能否定；尤其是村民自治的实践不仅对农村基层政治民主化的发展产生了直接的影响，对地方及整个国家政治体系的发展及民主政治的发展也有着深刻的影响。

首先，村民自治及村级民主选举的法律制度日趋完善。1987年11月，全国人大常委会通过《村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会组织、功能及选举方式首次进行比较明确和全面的规定。在《村民委员会组织法》试行期间，全国有25个省级单位制订了本行政区域内的《村民委员会实施办法》，9个省级单位制定了专门的《村民委员会选举办法》，使村民委员会的组织及村级民主选举制度日益具体和完善。1998年11月，九届全国人大第五次会议修订并通过了《村民委员会组织法》，使村民自治获得更全面的法律支持和保障。新的村民委员会组织法颁布后，广东和安徽等省相继颁布各自的《村民委员会组织法实施办法》，山东、广东、安徽、甘肃、湖北、上海及新疆等先后制定了新的《村民委员会选举办法》，其它省市的相关法规也正在制订之中。这使村民自治制度在法律上、制度上日趋完备；

其次，村民自治及村级民主选举的实践范围不断扩大。1987年以前，全国各地农村在废除人民公社过程中建立了村民委员会，但各地村民委员会的组建方式不同，其权力地位也相差甚远。绝大多数地方的村委会不过是换个牌子而已，只有少数几个省如河南、吉林、福建、辽宁、湖南等开始尝试进行村民委员会的选举；1987年试行的《村民委员会组织法》颁布之后到1998年，虽然村委会制度在全国绝大多数省市建立起来并开始全面推行村级民主直选，但是，广东省仍没有全面实行村民自治制度，不少地区实行区公所制度。村委会上的管理区拥有实际的管理权力，村民委员会权力和地位虚弱；云南、广西等地则实行村公所制度。1998年《村民委员会组织法》颁布后，广东省开始撤区公所，实行村委会制度；广西、云南也改革村公所制度，重建村民委员会。至此，村民委员会制度在全国范围内真正开始全面推行。

第三，村级民主选举日益规范，民主程度明显增强。80年代初，各地在村民委员会的组建过程中就尝试进行了村委会的选举，迄今有的地方已进行了六届之多。一个明显的事实是，随着村民自治及村级选举的相关法规不断完善，各地村民自治的组织方式及民主选举的方式和方法也不断规范。如选举委员会的组成、选民的确认、选票的设计、候选人的提名、差额选举的标准、会场的布置及监票和计票等等都有相应的标准和规范。尤其是各地在选举中创造了不少新的方式，如吉林犁树的“海选”、四川达川的“公推公选”等都强调选民对候选人直接提名，并组织候选人进行竞选演说，由选民现场提问、秘密投票、当场计票并确认当选人，使村民委员会的选举的竞争性和民主性明显增强。这些方式正被越来越多的人们所接受并在越来越多的省市得到推广。如1998年，湖北省也在全省“首次”全面推行竟争性的公开直接选举；广东省也在重建村民委员会的过程中全面推行直接选举。截止1998年底，全国共选举产生了83.29万个村民委员会，358.6万多名村委会干部。可以说，十多年村级民主选举过程，不仅是村级民主选举的范围不断扩大的过程，同时也是村级民主从动员选举到自动参与、从组织提名到自由提名、从等额选举到差额选举、从内定人选到自由竞选的发展过程。村级民主的制度在不断完善、范围在不断扩大、程度在不断提高。虽然迄今真正实行自由民主直选村委会的村数量依然有限，但是，即使全国有百分之一的村实行了民主选举，这也意味在短短的十多年中村民自治政策已经给近万个村、两三千万农民群众带来了直接民主的机会，无论从何种意义上说，这都是一件丰功伟绩！

第四，村民自治及村级民主选举推动了农村基层党组织转变领导方式和方法，并推动了基层党组织自身的民主化。在中国这样一个社会主义国家，共产党的领导已是一个不争的事实。然而，共产党如何领导则是一个有待解决的问题。在村社区中，由于基层党支部与村民委员会同时并存，作为“村级组织的领导核心”，党支部负有“领导本地区的工作”的责任，而村民委员会作为村民群众性自治组织，也拥有对社区公共事务和公益事业自我管理的权力。这意味在同一个村社区中实际上同时存在两个社区公共事务管理的组织，即村民和干部们通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。如何处理村委会与村支部的关系一直是村级工作中的现实的亟待解决的问题。实行村民自治和村级民主选举后，由于村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村支部及支部书记毕竟只是党支部内部若干党员选举产生的，这使得党支部的领导地位及书记的权力因缺乏广泛而直接的民意基础受到制约。为了确保党的领导地位，不少村支部书记开始参加竞选，争当村委会主任，以获得更广泛的直接的民众支持；如在1997年吉林梨树的村委员会选举中，有10％的村支部书记竞选出任村委会主任。另一方面，一些地方也开始探索改进党支部的组织方式，尤其是加强支部自身的民主性。1991年山西河曲尝试实行“两票制”选举村支部书记，即先由全体村民投票推选村支部书记人选，村支部再召开支部党员大会根据村民的推行选的人选选举确认村支部书记，以确保党支部书记既得到党员的支持，也得到村民的拥护，以增强党支部的民意基础和权威基础。无论上述何种方式，一个明显的事实是村党支部开始更加关注自身的民意基础，并寻求更广泛的直接的民众支持；同时也表明，基层党的组织活动及领导方式开始纳入法制轨道，并开始直接接受到民意的评判和选择。这无疑是一个历史性的变化，不仅对农村基层，对整个国家的政治体制的改革，尤其是党政关系的调处及党的领导地位和领导方式的改革有着极其深远的意义；

第五，村民自治及村级民主选举的实践推动了乡（镇）村关系从直接的行政领导关系向协商指导关系转变。村民自治的政策选择及政策目标不仅是重建农村基层组织与管理体，而且也旨在重新划定国家与社会、政府与农民及农村基层组织的权力边界。这直接体现在调整和规范农村基层政府——乡镇与村民委员会的关系。1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”由此确立了“乡政村治”或“乡村分治”的新的治理体系。按照新的治理体系的设计，乡镇作为国家农村基层政权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡（镇）村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。这一规定自一开始就受到相当数量的基层干部的责难和反对，他们认为这使乡村干部及乡镇政府成为“一只无脚的螃蟹”，寸步难行，难以有效地进行管理。1998年新的村民委员会组织法讨论过程中，要求重新明确乡村关系为领导关系再次成为争论的焦点问题之一。然而，重建乡村领导关系的主张并没有被大多数人所接受。新的《村民委员会组织法》再次确认了乡村的指导关系。其实，重要的不仅是法律的规范，更重要的是在实践中，随着村民自治制度的实施及乡村经济的发展，村民越来越要求行使法律规定的自治权和自主权，乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预受到越来越多的抵制。乡镇与村的关系事实上已经悄然开始发生变化。1996年，湖北黄梅一个村的村民委员会选举的结果因不是上级“内定”的人选被所在镇委镇政府以选举不合法律程序而否定，此举遭到该村全体村民的一致抵制，致使全村工作陷入瘫痪。一些村民还多次上访，要求上级认可选举结果。经过三年的僵持，所在镇不得不同意重新举行选举，并接受选举结果，尽管新当选的人员依然是上届当选的人员。对此，镇委书记深有感触地说，“现在与过去不同了，命令和压制都不灵，妥协与协商才能解决问题。”[14]

第六，村级民主选举对基层政权及国家民主的发展产生积极的促进作用。当村级实行民主选举后，一些村民及村干部开始责问乡镇干部：“村主任能选举产生，为什么乡镇长就不能选举呢？”农民要求进一步扩大乡镇政权的民主。为此，一些乡村地区也开始探索加强和改进乡镇民主选举的方式和方法。1997年底1998初，四川的步云乡和深圳大鹏镇首开乡镇长直选的先河，由乡镇居民直接投票选举乡镇长（大鹏镇镇长选举最后经过了镇人民代表大会的选举确认）。乡镇长候选人也在全乡镇进行选举宣传和竞选演说。虽然目前实行乡镇长直接选举的乡镇甚少，但是，这些乡镇长的直选表明，农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进，从一种社会自治民主向国家政治民主发展，这显然是村级民主引发的又一富有历史意义的成果。

第七，村级民主选举过程是民主实践的过程，也是对农民及基层干部的民主教育、学习和训练的过程，对增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念及民主能力发挥了重要作用。一个明显的事实是，近些年来，农民因村民委员会的选举上访事件明显增多。这一方面表明农村民主选举依然存在相当的阻力，损害农民民主权力的事件依然存在，同时也表明农民的民主意识和法制观念正日益增强。在中国这样一个农村人口占绝大多数的国度里，没有农村的民主化也不可能有整个国家的民主化。当中国八亿农村居民都有民主的意识和觉悟，都习惯了民主的程序和方法，中国的民主也才可能有坚实的基础。村民自治及民主选举正在锻造着这一基础。

虽然在法律上村民委员会不是国家法定的政权组织，村级民主也不过是村民自治组织的民主，或者说是一种社会性民主，但是，由于村民委员会组织自开始就不是纯粹的社会组织，而是承担着基层社区的组织与管理职能，并在相当程度上被自觉和不自觉地看成是国家政权的基础，村民自治及村民委员会的选举的实施必然对国家整个社会政治体系及国家民主建设产生影响。正因如此，村民委员会的实施不仅引发了农村基层社区自身权力结构多方面的变化，也推动了国家政权及政治体制多方面的变迁，如党政关系和乡村关系等方面的调整和改革，也促成党组织自身的民主化，并为改善党的领导方式和方法，增强党的领导的权力和权威合法性等国家政治体制改革中根本性的问题的解决提供了一种探索性的解决办法。如果说迄今为止的国家政治体制改革在相当程度上不过是机构改革或国家机构或政治体系内部的权力调整和重新分配的话，那么，村级民主选举则首次触及公共权力的来源问题——领导者的合法权力只能来自民众的授权和认可，而这正是一切政治民主的真正起点。这对正在进行的国家政治体制改革无疑有着深刻的启迪。当我们关注国家权力结构的调整和权力的分配问题时，如何解决权力的来源及合法性问题则是首先应予解决的问题；当人们致力于自上而下从国家高层推进国家政治体制改革的同时，村民自治及村级民主选举则可能成为推动中国政治体制改革及国家民主化的一条风险小，震动小，渐进性但又具有全面性、持久性和深刻性的自下而上的改革之路。

总之，我国村民自治及乡村民主的发展有其内在的原因和逻辑，十多年村民自治及村级民主选举的实践成绩斐然，值得充分的肯定。尤其是村民自治及民主选举的实施不仅已经给千百万农民不同程度的民主权力，也正在改变着农村社会政治环境及权力结构，并改造着农民及农村干部自身。村民自治及民主选举作为一种新的政治元素及制度变量，已经催生和引发了一系列积极的社会政治变迁，对乡村及整个国家的政治民主化和政治体制改革正产生越来越大的积极影响。这无疑也是实行村民自治和民主选举富有历史意义的成果，也显示了乡村草根民主巨大的生命力及重要的价值。

 

[1]有的学者已经从学理的学角度探讨草根民主的渊源、特征及价值限度，参见徐勇：“草根民主的崛起：价值与限度”，《中国社会科学季刊》（香港）2000年夏季号。

[2]戴维。赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年2月，第1页。

[3]关于村民自治的不同认识及代表性人物和著述可参看仝志辉先生的综述。“村民自治的研究格局”，《政治学研究》2000年第三期（总第48期），第70－76页。

[4]党国英：“论乡村民主政治的发展――兼论中国乡村的民主政治改革”，“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文（1999年7月8－10日，北京），此文曾发表于《战略与管理》1999年第1期。

[5]沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1998年第6期。

[6]党国英：“论乡村民主政治的发展――兼论中国乡村的民主政治改革”，“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文（1999年7月8－10日，北京），此文曾发表于《战略与管理》1999年第1期）。

[7]关于民主的解释有诸多的分歧，但是，人们普遍认为“选举是民主的本质”，“公开、自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件”。参见亨廷顿：《第三波――20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月版，第6、8页。

[8]此方面的研究很多，可参见：辛秋水：“村民自治：第三次农村包围城市”，《荆门职业技术学院学报》1999年第5期；肖唐镖：“国家、乡村社会与村民自治”1999年；仝志辉：“程序的凸现及其背后：民主选举与乡村社会的遭遇”“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文，（1999年7月8－10日，北京）

[9]James C.Scott：Weapons of the Weak：Everyday Forms ofPeasant Resistance.New Haven and London：Yale University Press1985.

[10]华中师范大学农村问题研究中心：《黄梅县水月村依法治村实验可行性报告》（华中师大农研〈1997〉03号），此报告由王敬尧执笔；另参见徐勇：“利益与体制：民主选举背后的变数分析”，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》1999年第2期。

[11]肖唐镖：“国家、乡村社会与村民自治”，“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文，（1999年7月8-10日，北京）

[12]参见亨廷顿：《第三波――20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月版，第113页。

[13]关于草根民主的特征，可参见徐勇：“草根民主的崛起：价值与限度”，《中国社会科学季刊》（香港）2000年夏季号。

[14]1999年8月10日与湖北黄梅某镇委书记的座谈。