村民委员会的法律地位辨析

　　自1980 年初广西壮族自治区宜山县屏南公社合寨大队果作自然村的村民创设出中国第一个村民委员会以来[1 ] ,村民自治在中国已发展了20 多年,但迄今为止,仍有相当一部分村民对于村民委员会的性质与法律地位认识不清①,与村民委员会有关的法律纠纷在司法实践中也面临着一系列的难题,这些问题在很大程度上根源于我国现行法律在村民委员会性质与法律地位方面的规定的逻辑疏漏与冲突。本文试就此问题作一探讨,以期有助于相关法律制度的早日完善。

　　一、现行法律在村民委员会性质与法律地位规定方面的缺陷

　　我国现行有关村民委员会的规定主要体现在《宪法》和《村民委员会组织法》(下文简称“《村组法》”) 中,另外，《土地管理法》、《农村土地承包法》等

法律及最高人民法院的司法解释中也有所涉及。现行法律在村民委员会性质与法律地位规定方面的缺陷主要体现在《宪法》和《村组法》的规定上。具体而言,表现在以下三个方面:

第一,村民委员会是村民自治组织还是地方国家机构《, 宪法》的规定存在逻辑疏漏。我国1982 年《宪法》第111 条规定,村民委员会是“基层群众性自治组织”。但因第111 条是《宪法》第三章“国家机构”的第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”下的最后一条。故从法律编撰逻辑上讲,第111 条规定的村民委员会应当属于地方人民代表大会或地方政府中的内容,应属于一级地方政权。如此一来,村民委员会就不可能是基层群众性自治组织②。村民自治组织的自主性与独立性是村民自治的核心内容,能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准[2 ] 。而宪法的上述规定容易给人一种错觉:村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织。这种错觉对于村民自治的危害是不可轻视的。

第二,村民委员会是村民自治组织还是村民自治组织的内部机构《, 村组法》的规定混乱不清。《村组法》中的村民委员会同时具有广、狭两种不同的含义。《村组法》在其第2 条中明确规定村民委员会是基层群众性自治组织③,但同时又在多个条款中规定,村民委员会负责执行村民会议的决定并接受村民会议的监督等④。这样一来《, 村组法》中的村民委员会就同时具备了两种完全不同的含义:一方面它是一种村民的自治性组织,是由全体村民组成的自治体;另一方面它又是村自治体的权力机构(村民会议) 的执行机构,是由村民选举出来的3～7 人组成的一个内部机构。尽管在汉语中,“组织”、“机构”、“机关”这三个词语在特定情形下可以是同义或近义词,可以互相替换⑤,但是,作为村民全体构成的一个自治体和该自治体内部的一个执行机构,这二者的性质是完全不同的,其差异就如同“公司的董事会”和“公司”、或者“人之手足”与“人本身”之间的差异一样明显。在同一部法律中用一个名称来指代这两个性质完全不同的事物,其结果必然是造成人们对村民委员会性质理解上的混乱。

第三,村民委员会是村民自治组织本身还是其代表机构,现有法律规定与司法实践做法截然不同。除去宪法和村组法中的规定外,我国《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律以及最高人民法院相关司法解释中也有一些涉及村民委员会的规定,相关规定多是从广义上来讲的⑥,与“以狭义的村民委员会为核心构建起来的《村组法》”的规定存在明显不同[3 ] 。根据相关条款,村民委员会只是代为经营管理或发包属于村农民集体所有或使用的土地,换言之,即村民委员会只是村农民集体权益的代表机构而非权利人本身。但在村民委员会被人民法院列为诉讼中的适格原告或被告、并据以作出裁判的普遍情形下,村民委员会又摇身变成了相关权利或义务主体本身,而非其代表机构。

综上,在村民委员会的性质与法律地位这一最基本问题的界定上,我国现有法律规定不尽一致,《村组法》同一部法律的不同条款之间规定也不相同,并且,法律规定与司法实践之间还存在巨大差异,这些问题的存在,必然直接影响到村民自治现有不同法律之间的协调和村民自治自身的健康完善。

　　二、解决现行法律规定缺陷的法律建议与方案

　　首先,应以调整相关条款位置的方式来完善《宪法》的相关规定。有学者主张应在宪法中以单独章节形式规定村民自治的内容⑦,对此观点笔者不敢苟同。笔者认为,该种观点在相当长一段时期内仍是一种不切实际的想法。主要理由为: 我国现行1982 年《宪法》由“序言”和“总则、公民的基本权利和义务、国家机构、国旗国徽与国歌”四章构成的基本框架直接源于我国建国后的第一部宪法———1954年《宪法》,现行宪法能够开放以来历经多次修改而体例结构不变,说明该体例本身有其内在的科学性与合理性,这一点从其具体内容的设计上也能看得出来。同时,宪法本身作为一个国家根本大法的基础性地位也决定了其基本架构一经确定、不宜进行频繁改动。从现行宪法内容表述方面的高度纲领性与原则性来看,除非宪法的体例结构进行根本性的修改,在宪法中单列一章或一节来规定村民自治都是不可能的。否则,均会打乱宪法现有各章之间内在的基本逻辑关系,使新的宪法从整体结构及内容上显得不伦不类。以在宪法中单列一节为例,由于现行宪法序言外的四章内容中只有第三章“国家机构”下分为七节,其他三章均未分节。村民自治组织因非国家机构,故不应该放在第三章之下,也不能将之放在第四章“国旗、国徽、国歌”中,如果将其内容单作为一节来规定,不论放在其他两章哪一章中,该章的其他内容也均需要分节排列,从宪法历次修改情况及各章内容的构成来看,这样操作成功的可能性几乎没有。纵览宪法整体与局部的内容安排,笔者认为,现阶段,唯一可行的方案是将宪法第111 条的规定调整到宪法第一章总纲中去,作为总纲中的一条,至多同时在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中增加一条关于农村村民和城市居民有依法实行村民自治和居民自治权利的规定,将村民自治权作为一种宪法上的基本权利确定下来。

其次,应以不同的法律名称指代现行村民委员会的不同含义:以“自治村”概念取代村民委员会的广义含义,将村民委员会限定为自治村———村民自治体的执行机构。

《村组法》中对村民委员会广、狭两种含义的混合规定导致人们在村民委员会是否为有关法律行为(如诉讼行为) 中的权利或义务主体问题上存在诸多分歧,并直接导致法律适用的困难。为了准确地适用法律,厘清人们认识上的混乱,急需从法律上对村民委员会的两种含义进行明确区分,而实现这一目的的最有效方式就是以两个不同的法律名称分别指代其两种含义。本文认为,比较可行的方法主要有二:一是将村民委员会限定为群体意义上的村民自治性组织,同时以“村务执行会”取代狭义上的村民委员会;二是以“自治村”的概念来取代广义上的村民委员会,同时将村民委员会限定为“自治村”的执行机构。两种方法各有优劣:前者的好处在于对《村组法》之外的其他法律触动不大,因为《宪法》、《土地管理法》等法律条款关于村民委员会的规定均是其广义上的含义,并且,可以通过增设“村务执行委员会”取代狭义上的村民委员会的方式,恢复狭义的村民委员会作为村民意志执行机构的本来面目。但是,此方法对《村组法》本身影响较大,现有的大部分条款都需要进行调整;采取后一种方法,则要面临着修改包括《宪法》在内的其他诸多法律法规的难题,并要考虑如何转变广大村民观念上刚刚形成的对村民委员会性质与地位的认识。

鉴于实际中,村民们对村民委员会性质的理解更多的是从狭义的角度进行的,法律的修改相对于人们长期以来形成的思想观念的转变要容易得多,因此,本文更倾向于采用后一种方法,引入一个“自治村”的概念,一则可解决村民委员会两种含义混淆的问题,二则也便于增强村民的自治意识。同时,在修改后的《村组法》上将村民委员会明确规定为“自治村的内部执行机构和对外代表机构”,这样,也便于解决司法实践中村民委员会的诉讼地位问题,解决代表机构与本人角色不分的困境。

最后,应赋予自治村———村民自治体以独立法人资格,明晰相关法律关系。

关于村民委员会应否具备法人资格是近年来村民自治理论界探讨的焦点问题之一。2005 年底中国选举与治理网等在公开“征求村民委员会组织法修订草案”征文的公告中,也赫然标明重点之一是对村民委员会法人资格的探讨[4 ] 。本文认为,在村民委员会作为村民会议的执行机构而存在时、探讨应否赋予其法人资格是没有意义的。因为,根据我国《民法通则》关于法人条件的规定,法人应具备四个要件:依法成立,有自己的名称、组织机构和场所,必要的财产或经费,能独立承担民事责任⑧。其中,责任独立是关键,而责任独立的前提是要有独立的财产。当村民委员会作为村民会议的执行机构时,它并无自己独立的财产、它所管理的财产属于村民集体所有,它对外行为的后果也是由它所代表的村民集体来承受的。而当村民委员会是群体意义上的村民自治性组织时,村民委员会(即自治村,下文同) 与全体村民构成的自治体已经合一,村民委员会就是村民的自治组织体。由于它是依法设立的、有自己的名称、组织机构和场所,拥有独立于村民个体的财产,并能对外独立承担民事责任,故完全具备我国民法通则所规定的法人要件。在此基础上,明确赋予其以法人资格,相对于其现有的“非法人组织”或“其他组织”⑨ 的不确定法律地位而言,具有以下显著优点[5 ] :

第一,可以使人们之间的法律关系得以明确和简化。法人制度本身是为了使法律关系简化和确定而做出的一种“法律拟制”。中国现在的每个“村”的人数少则百余人、多则上万人,每个村可能又包括少则几个、多则数十个村民小组,可能还有一些其他的村民自治性组织。当村民个人与村“集体”之间、村“集体”与村小组之间、村“集体”与其他村民自治组织之间产生纠纷时,将村“集体”简化为法律上的“一人”,显然更利于相关法律关系的明晰和纠纷的解决,也更符合现代法所追求的“效率”与“确定”原则。

第二,更符合村民自治的精神。从自治的本意讲,自治意味着自治团体具有相对独立于政府而根据自己的意志或意愿管理自身事务的法律资格或能力,法人制度也就是对这种资格赋予法律上的确定性。不承认这种法律主体资格,实际上等于对自治的否定。

第三,赋予基层自治主体以法人资格,在国外也有成熟的范例可资借鉴。在外国以分权为特征的地方自治体制中,基层社区自治从属于地方自治体制,它们通常赋予各种层次自治主体以法人资格。比如日本的都、道、府、县或市、町、村均具有法人资格,韩国、我国台湾等国家或地区的地方制度也有类似的规定。

另外,从司法实践来看,赋予村民委员会以法人资格,也利于其诉讼地位的明确化。现行法律关于村民委员会是否为适格的诉讼主体的规定是不明确的。对于同一类型案件,不同法院的审理结果及适用的法律可能截然不同。对于村民与村民委员会之间发生的民事或行政争议,很多地方的法院以村民委员会非适格诉讼主体为由不予受理,造成相关纠纷不能得到及时、正确地审判。而一旦村民委员会具有了法人资格,将大大便于相关问题的解决。

但是,对村民委员会法人资格的赋予还必须结合我国法人制度的改革。按照我国民法通则的规定,法人分为机关法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人四类。村民委员会作为群众性自治组织,显然非机关法人或企业法人。根据国务院的相关规定,它也不符合作为社会团体法人或事业单位法人的特征。因为,社会团体法人须是非盈利性组织,而村民委员会有可能进行盈利性活动,尤其是当村民委员会同时承担村集体经济管理功能时,对外从事盈利性活动是其行为的必要组成部分;事业单位是国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织。村民委员会的存续是为了村民的利益,它是村民自治性组织,而非社会服务组织⑩。故很难将之归入我国现行民法通则所规定的法人类型中。或许,这在某种程度上正是立法机关迄今未赋予村民委员会法人资格的一大原因。也正因如此,关于村民委员会法人资格的思考,必须站在一个更超脱的角度进行,比如,我们从民法理论上,可以按照大陆法系关于法人的传统分类,把村民委员会归入社团法人之中,每一村民均享有村民自治体这一社团法人的成员权。对于我国法人制度改革的必要性与可行性,已有学者进行了深入的法理探讨。另外,也有个别学者建议应建立“农村自治法人制度”[6 ] [7 ] ,尽管该称谓本身有进一步探讨的余地,如自治与法人在独立性方面有语义重复之嫌等,但仍不失为一种有益的探讨。而在法人制度改革之前,最高人民法院似乎应对现有法人的类型作出扩张性解释,以满足现实生活之急需。

[注释]：

①如由中国- 欧盟村务管理培训项目资助的“中国村民自治与法律维权案例式培训研究”课题组(北京大学尹田教授主持) 于2005 年5 月份在北京、山东、河南、内蒙古四省(直辖市、自治区) 农村地区进行的田野调查结果显示,仍有3414 %的村民认为村民委员会是乡镇政府的下设机构,另有1918 %的村民认为村民委员会虽非乡镇政府的下设机构但仍要受乡镇政府的领导,在总计882 位被调查村民中,只有4116 %的村民认识正确。

② 1982 年《宪法》第三章关于“国家机构”共有七节内容,分别是:“全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院”。同时,1982 年《宪法》规定我国现行政权机关由五级构成,即“中央人民政府(国务院) 和地方人民政府(省、市、县、乡镇四级) ”。很明显,村民委员会既不属于上述七节国家机构中的任何一类,也不属于五级国家政权机关的任何一级。

③《村民委员会组织法》第2 条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”中的“村民委员会”也是广义上的村民委员会,与宪法规定的含义相同,即是从村民自治的群体意义上讲的,指村民委员会是由全体自治村民所构成的一个自治组织体。

④《村民委员会组织法》第9 条、第11 条、第13 条、第14 条、第16 条、第18 条,第23 条等中的“村民委员会”指的都是狭义上的村民委员会,即由主任、副主任和委员3 至7人组成的村民自治组织的执行机构。

⑤如1986 年通过的《土地管理法》第10 条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理; ⋯⋯”。2003 年3 月1日施行的《农村土地承包法》第12 条规定“, 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包; ⋯⋯村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”1999 年6 月5 日最高人民法院(法释〔1999〕15 号)《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》(试行) 第36 条规定“, 本规定所称发包方,是指村内各农村集体经济组织或者村民小组、村集体经济组织或者村民委员会、乡(镇) 农村集体经济组织等。”

⑥根据《新华字典》、《现代汉语辞海》等的解释,所谓组织,是按照一定的目的和系统组织起来的团体;机关,是办事单位或机构;机构,则是泛指机关、团体等工作单位或其内部组织。参见《新华字典》商务印书馆1980 年版第381 页、1129 页;以及倪文杰、张卫国、冀小军主编《现代汉语辞海》,人民中国出版社1994 年6 月版,第435 页、第1692 - 1693页。其他字典或词典中的解释也基本如此。

⑦ 参见崔智友：“中国村民自治的法学思考”，《中国社会科学》2001 年第3 期。在该文之后,虽然陆续有许多学者提出类似的看法,但论述深度未有超出该文者。

⑧《民法通则》第36 条规定“, 法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力,从法人成立时产生,到法人终止时消灭。”第37 条规定,“法人应当具备下列条件: (1) 依法成立; (2) 有必要的财产或者经费; (3) 有自己的名称、组织机构和场所; (4) 能够独立承担民事责任。”

⑨在我国民法理论上,非法人组织是指不具有法人资格但可以自己的名义进行民事活动的组织,非法人组织与作为民事主体的自然人和法人的区别在于后者有自己独立的财产、能独立承担民事责任,而非法人组织只有相对独立的财产,不能完全独立承担民事责任。参见魏振瀛:《民法学》北京大学出版社2000 年9 月版第9 页。但民法学界对于非法人组织是否具有独立的民事主体资格存在很大争议。非法人组织在民事诉讼法中被归为其他组织,是民事诉讼当事人的一种,具体即民事诉讼法第49 条规定“, 公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”最高人民法院《关于适用< 民事诉讼法> 若干问题的意见》第40 条进一步规定“, 民事诉讼法第49 条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织,”但对于村民委员会是否为《民事诉讼法》中的“其他组织”,迄今并无法律的明确规定,司法实践中就此仍存在不少争议。

⑩ 1998 年10 月25 日国务院发布的《社会团体登记管理条例》规定,社会团体是非盈利性社会组织,并应当具备法人资格。我国《民法通则》中未规定事业单位法人的定义。1998 年,国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定:“本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

[参考文献]

[1 ] 　米有录,周朗. 静悄悄的革命从这里开始———寻访全国第一个村委会[J ] . 乡镇论坛,1998. (12) .

[2 ] 　王振耀,白钢. 中国村民自治前沿[M] . 北京:中国社会科学出版社,2000.

[ 3 ] 　王禹. 论村民委员会组织法的缺陷与制定村民委员会选举法的必要性[ R] . 2005 年中国“村民自治法”立法研讨会论文.

[4 ] 　关于征求《村委会组织法》修订草案的启事[ EB/ OL ] . 2005 12 03 ,http :/ / www. ccrs. org. cn/ article - view. asp ? id =

161.

[5 ] 　崔智友. 中国村民自治的法学思考[J ] . 中国社会科学,2001 , (3) .

[6 ] 　卢福营. 两种村域经济发展模式下的村民自治方式比较[J ] . 浙江社会科学, 2000 , (6) .

[7 ] 　张照栋. 中国集体土地所有权权能探析[ EB/ OL ] . 中国民商法律网,http :/ / www. civillaw. com. cn/ weizhang/ default . asp ?

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