村民自治若干法律问题探讨

自治的本意是管理自身事务, 不受他人干涉。村民自治指以农村基层社区为单位, 社区成员即村民遵守法律和村民公约或章程从而管理自身事务, 并排除他人非法干涉的行为或状态。在我国, 村民自治是社会主义基层民主的具体体现。民主虽然是西方的舶来品, 但包含着人类文明进步的普适价值。改革开放后,我国也具备了培育基层民主制度的土壤。农民享有村民自治权正是基层民主的象征。1980 年底, 我国广西河池地区的宜山、罗城两县的农民根据自己的实际需要, 借鉴城市居民委员会的做法, 率先创建了作为农村基层群众性自治组织的村民委员会。[1]1982 年宪法明确了村民自治组织的地位。经过一段时间的试点, 六届全国人大常委会于1987 年审议通过了《村民委员会组织法( 试行) 》, 将我国村民自治进一步纳入法制轨道。1998 年九届全国人大常委会第五次会议出台了正式的《村民委员会组织法》,这标志着我国村民自治制度进入了一个新的发展阶段。经过近十年的风雨实践,我国的村民自治制度获得了前所未有的发展。

一、村民自治的理论基础

(一) 经济的发展决定了村民自治的形成和发展

农村经济的发展为村民自治提供了坚实的基础。经济基础决定上层建筑。改革开放后, 农村实施了联产承包责任制, 统分结合的双层经营体制, 极大地提高了农民的生产积极性, 使生产力在一定程度上摆脱了生产关系的束缚。乡镇企业的兴起和农村税费改革的实施进一步推进了农村市场化的进程。经济的发展为民主政治提供了物质基础, 其要求国家对农村的政治管理模式也要进行改革。改革的主要目标是将过去的集权化、无所不包的“ 家长式”管理转变为村民民主自治。

(二) 权力的社会化趋势促使村民自治权的兴起

权力作为可支配他人的强制力量向来被统治者所拥有。随着市场经济的发展, 政治国家和市民社会的进一步分离, 体现直接隶属关系的行政权力在许多方面弱化了, 权力呈现向社会回归的趋势, 社会权能获得了前所未有的丰富和发展。不以命令他人必须服从的国家强制力为后盾的村民自治权利的兴起恰恰体现了权力的社会化趋势。

(三) 乡规民俗的存在是村民自治的规范基础

村民自治需以制度的存在为前提。制度包括正式制度和非正式制度, 法律规范属于正式制度范畴, 而风俗、习惯、道德规范等属于非正式制度。村民自治是在国家政权的引导下进行的, 必须具备合法性, 但法律并非自治的唯一规范基础, 在长期的经济文化发展进程中, 风俗习惯同法律一样受到多种因素的影响而有其内在的成长规律, 并且乡规民俗往往更能得到村民的价值认同。这些乡规民俗和国家法律的同时存在为村民自治的现实性提供了规范条件。然而, 乡规民俗并非一个封闭的自给自足的体系。在现代文明社会, 它和法律在共同价值观念的作用下互通有无, 组成了一个致力于和谐共存的循环体系。

(四) 村民自治可以节约管制成本

村民自治有助于减少管制成本的支出。一方面,村民自治是对政府管制权能的一种分权, 因此, 在它所承担的那部分管制责任方面, 政府的管制责任和管制工作就相应减少, 由此, 政府原本在这方面的支出也就得到了节约。虽然从社会成本总支出的视角看,村民自治也需费用支出, 但该费用是在村民的直接监督下使用的, 故不会出现类似政府支出那样不计成本的现象, 村民也不会经常怀有在政府直接管制下的抱怨和不满心态。另一方面, 作为自身利益的最佳判断者, 实施自治的村民更能清楚地了解到自身利益所在,并作出相应决策, 村民对决策的遵从程度也会提高,于是减少相互摩擦和对抗所带来的成本。

二、村民自治需要在法治环境下运行

(一) 法律保护村民自治权的必要性

第一, 权利是现代民主社会的基石和核心要素,其实现程度是社会进步的标志。权利的形式要素是法定性, 即权利应由法律规定, 由国家强制力保障。正如马克思所说的, 立法者不是去创造法律。而是表述法律, 通过法定的形式和程序表述“ 应有权利” 或“ 已有的权利”, 即记载现实的经济关系和社会关系罢了。[2]法律通过对村民自治权的认可, 保护村民的行为选择自由和利益, 为村民提供相对固定的行为模式。第二, 现代社会是法制社会。自治权利只有经过法律确认后才能被国家强制力保障, 村民也要在法律范围内行使自治权, 任何主体如果违反法律都应受到制裁,而被侵害的村民自治权也将通过司法途径获得救济。第三, 现代国家是宪政国家。宪法是制定其他法律法规的依据, 其规定了一国的各项基本制度。我国宪法规定农村实行村民自治制度, 这是社会主义民主制度化、法律化的突出表现。其确认了农民当家作主、处理自身事务的权力。第四, 宪法和法律限定了村民自治环节中国家权力行使的范围。国家权力的一个突出特征是扩张性, 村民享有自治权本身是对国家权力扩张的阻滞, 而且以宪法为核心的法律体系可以明确规定村民行使自治权时国家权力行使的界限和被滥用的后果。第五, 村民自治的弊端需要由法律弥补。村民自治制度有许多优点, 如: 其可以最大限度地激发村民的积极性, 与强制性的国家管制比较, 自治模式更契合村民的内在意志, 而且当出现应当协调一致争取利益或应付共同威胁时, 村民自治能更好地判断自身利益并做出更符合实际的具有针对性的行动。但村民自治也存在弊端, 如: 其仍需要设立自己的组织机构,其领导者往往有自身的利益追求, 而忽视整体村民的利益。自治权利也存在被滥用的危险。现实中更有可能存在自治组织只对自己负责, 对其他任何主体都不负责的情形。而成功的村民自治不仅关注本自治群体的利益, 也应关注国家和社会利益, 这牵涉到整体与部分的辨证关系。不仅如此, 当村民自治模式的设计并不能体现真正的民主时, 其内部的组织机构同样可能产生官僚主义。上述弊端可以通过法律制度设计尽可能地得到弥补。

(二) 村民自治权的法治运行模式

徒法不足以自行。确认并保障村民自治权的法律制定后必须得到普遍的遵守才能实际发生效用。因此,对村民自治权的保护需要经历权利确认、运行和救济等一系列过程, 或者说将分别涉及立法、执法、司法和守法等环节。首先, 村民自治立法应发扬民主, 广泛听取广大村民的意见和建议, 应注重实际调查, 努力做到法律和习惯的契合, 应培育制度创新的土壤,杜绝制度变异情形的发生。在该环节中, 符合我国农村实际且不违背文明发展的乡规民俗可以吸收进法律,涉及基本制度并被证明不违背农民意愿的法律规范也可被引入村民公约。但不符合民主理念和文明进程的规范是应该毫不犹豫地摈弃的, 因为法治国家中的村民自治本身就是一个扬弃的过程。其次, 我国的村民自治是在政府引导下进行的基层民主改革。我国是有着两千余年封建传统的国家, 自然经济模式也只是在上世纪中后期才开始土崩瓦解, 特殊的经济政治背景决定着人们的思维习惯和行为模式, 并决定了我国的民主进程应采取自上而下的渐进方式。在农村实行村民自治制度可谓中华大地五千年未有之大变化。尽管我国村民自治发端于农民的自主选择, 但在全国范围内的模式构建及作用发挥仍需依赖国家行政机关及权力的退让。因此, 其作为一个社会系统工程, 虽不能漠视植根于乡土的民主改革动力, 但只有在理性的制度范围内, 改革才能获得效率的最优化。再次, 当村民自治权受到侵害时应能够及时地得到司法上的救济。司法公正为权利法治运行所必需, 其包括实体公正和程序公正。前者是权利和义务在分配上的正义, 后者意味着权利和义务分配的手段或途径必须正义。比较而言, 程序公正重于实体公正。因为只有当法律切实地提供了权利救济渠道, 实体公正才能得以真正实现。村民自治过程中的程序公正突出体现在救济村民自治权的诉讼机制上。根据村民自治权被侵害的具体方式和内容的不同, 该机制应包括违宪审查机制、行政诉讼机制、刑事诉讼机制和民事诉讼机制。最后, 法的生命力在于守法。守法是村民享有自治权的前提条件。村民自治权的守法主体包括国家、村民、村民组织等。

三、《村民委员会组织法》若干问题讨论

回顾村民自治在我国的历史, 它是在我国农村实行家庭联产承包责任制、人民公社面临瓦解、农村出现权力真空的情况下产生的。从萌芽、发展到趋于成熟,它经过了复杂的历程。[3]1982 年宪法首先从立法角度明确规定了村委会的基层群众性自治组织的地位。经过一段时间的试点, 六届全国人大常委会于1987 年审议通过了《村民委员会组织法( 试行) 》, 通过总结十多年的村民自治实践经验, 于1998 年九届全国人大常委会第五次会议出台了正式的《村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》) ,并于公布之日起施行。这标志着我国村民自治制度进入了一个新的发展阶段。《村委会组织法》对村民自治的最基本和最主要的问题, 如村委会的性质、职权、选举等作出了原则性的规定, 同时授权各省、自治区和直辖市的权力机关根据当地实际情况, 进行相关的地方立法工作。村民自治立法加强了我国农村基层民主政治建设, 保障了广大农民群众的民主政治权利, 对于构建农村和谐社会起到了重要的作用。实践表明, 该法所确立的村民自治基本原则和方向是十分正确的, 但该法在许多方面还存在一些问题, 亟需尽快加以完善。

(一) 立法空白较多, 需新增诸多内容

1. 需要界定村民概念

村民是《村委会组织法》的重要概念, 因为只有准确定义“ 村民”概念, 才能明确选民资格。然而该法并未界定“ 村民”概念。目前各地在实践中主要以是否具有农业户籍为标准来界定“ 村民”, 然而居住在农村的公民种类开始呈现出多元化趋势, 在农村的常住人口不仅包括具有本村农业户籍的公民、其他村农业户籍的公民, 还有非农业户籍的城镇公民等。随着社会城乡二元结构的改革, 户籍制度的取消势在必然。因此, 以是否具有农业户籍为标准来界定“ 村民”的做法已不合时宜。当前应从考虑居住时间和地点以及权利和义务与该地的密切联系度等方面确定村民的范围。村民不仅应包括居住在本村、具有本村农业户籍的人员, 还应包括具有其他地方农业户籍或城镇户籍但在较长期限内履行了村民义务的其他常住人口。这样才能保证与某地关系最密切的公民获得选举管理自己和社会事务的人的权利。

2. 应设立村民会议机构

《村委会组织法》中有多处提到村民会议。村民通过参加村民会议, 充分表达自己的意愿, 讨论决定涉及全村村民利益的重大问题, 从而实现对本村各项政治、经济和社会事务的管理, 行使当家作主的权利。可见, 村民会议不仅是全体村民召开的一次会议, 而且也是一种村民自治组织系统中最高的议事决策机构。而《村委会组织法》对村民会议由谁召集和主持, 议事程序如何规定等问题却语焉不详, 如第十八条和第十九条等条款。而有的规定则有悖常理, 如该法第十六条规定, 村民要求罢免村民委成员时, 村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。要求村委会主任领衔的村委会及时召开和主持村民会议以便自己罢免自己的情形在现实中是很难出现的, 在此情形下, 村委会往往拒绝召开会议或久拖不办。村民的罢免权于是无法实现。可见, 《村委会组织法》应该单独设立村民会议的机构, 明确界定其权限和职责。值得一提的是, 有人认为《村委会组织法》关于村民会议的规定, 与现实存在一定差距, 难以落实, 因为为数不少的省份由于村民居住分散或外出打工人员较多,根本就不可能召集起来, 人数较多的村即便能召集起来, 也不知如何讨论问题, 因此提出将村民代表会议作为农村主要议事方式。《村委会组织法》规定村民代表会议只能讨论村民会议授权的事项。由于村民会议都难以召集, 授权岂非难上加难? 更不用提在实践中, 村民代表往往全由村党支部、村委会和村民小组干部充当了。因此笔者认为, 应慎用村民代表会议形式。作为基层民主形式, 其牵涉的人数较少, 在大多数情况下是不需要村民代表的。当然, 如果确有特殊情况如自然条件的限制, 也可采用村民代表会议形式,但前提是村民大会表决同意并作出明确授权, 对于重大村务事项仍须召开村民大会, 只有如此, 民主才不会流于形式。

3. 需增加诉讼救济程序

确认村民自治权, 就必须确立相应的权利救济机制。《村委会组织法》第十五条规定: “ 以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段, 妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的, 村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。”然而这条规定过于原则, 规定的处理机关过多, 处理机关应如何处理、追究何种法律责任以及有权处理机关不依法处理时应负何种责任等问题都不明确。我国《刑法》虽在第二百五十六条规定了破坏选举罪, 但其所保护的是公民依照宪法规定所享有的选举各级人大代表和国家机关领导人的权利。笔者认为可修改刑法该条款,将保障村委会选举纳入刑法的调整范围。《行政诉讼法》也应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的受案范围, 并规定行政机关侵犯村民选举权利所应承担的行政责任, 同时确立对违法行政行为的行政赔偿制度。在民事诉讼方面, 如果村委会在既未授权也未接受委托的情况下实施的行为损害了农民的民事权益, 农民应当可以视其为被告, 提起民事诉讼, 要求村委会停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。

(二) 某些重要条款规定不明确, 应细化

1. 法律责任规定笼统

《村委会组织法》在法律责任上规定比较笼统,突出体现在规范村委会选举方面。条文的简陋导致实施中的困难。首先, 对贿赂的非法行为如何处理, 法律没有明确的规定。《村委会组织法》第十五条只规定了“ 以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段的, 其当选无效。”而什么是贿赂,出现了贿赂的非法行为以后, 如何依法处理, 法律没有明确的规定。其次, 对撕毁选票的破坏行为如何处理, 法律也没有明确的规定。在村委会选举实践中, 时常出现撕毁选票而导致选举失败的行为。《村委会组织法》只在第十五条规定“ 破坏村民委员会选举的, 有关机关应当负责调查并依法处理。”而该行为由哪个机关处理和依照什么法处理, 法律都没有明确的规定。

2. 村党支部与村委会的关系界定不清

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村党支部是中国共产党在农村的基层组织。《村委会组织法》规定它按照中国共产党章程进行工作, 发挥领导核心作用。如何处理“ 两委”关系是推行村民自治的一个焦点问题。而“ 两委”关系界定不清根源于对“ 党的领导”的认识误区。随着改革的深入, 我们应认识到: 首先, 党不是权力组织。党的十二大政治报告指出, 党不是向群众发号施令的权力组织, 也不是行政组织和生产组织。其次,党必须在宪法和法律的范围内活动。任何组织和个人都没有凌驾于宪法和法律之上的特权。再次,党的领导是政治、思想和组织的领导。党领导一切容易导致以党代政、党政不分等弊端, 这种领导体制不利于坚持和加强党的领导。因此, 村党支部没有直接向村民群众和村委会发号施令的权力, 也没有直接行使村民自治的权力, 它必须在宪法和法律的范围内活动, 具体说, 村党支部也应当在《村委会组织法》规范下活动,不得凌驾于《村委会组织法》之上。

(三) 条文滞后, 需要修改

《村委会组织法》第四条规定: 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但其未明确什么是村民自治范围内的事项。这必然给乡镇政府任意干涉村民自治权留出了操作空间。《村委会组织法》第九条规定: 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。第二十四条规定: 村民委员会决定问题, 采取少数服从多数的原则。然而现实中可能存在村委会组成人员为双数, 决定问题时无少数多数之分, 问题久拖不决的情形。因此应修改为出现上述情形时, 由村委会主任决定事项或者索性将村委会组成人员定为单数。第十五条规定: 以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段, 妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的, 村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报, 有关机关应当负责调查并依法处理。从表面上看,村民可以向诸多部门反映选举中的非法行为, 好像有利于对村民选举权和被选举权的保护, 实际上会导致部门间的踢皮球, 谁都能管可谁都不管, 因此应规定由某特定机关在法定期间内受理举报, 否则也要承担法律责任。第十九条规定: 涉及村民利益的事项, 村民委员会必须提请村民会议讨论决定, 方可办理, 其中第一项是“ 乡统筹的收缴办法, 村提留的收缴及使用。”目前我国绝大多数农村都已普遍推行税费改革,取消“ 三提五统”。显然该条款在这些地区已不适用。因此该条款无存在之必要。

(四) 村民自治法律体系有待完善

我国目前规范村民自治的法律只有一部《村委会组织法》, 全国人大常委会授权各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据该法, 结合本行政区域的实际情况, 制定实施办法。但这是远远不够的。村民自治的内容十分广泛, 包括村民选举制度、管理制度、产权制度、程序制度等涉及公权和私权、实体和程序诸方面。同时我国在传统上是个农业大国,农业是第一产业, 农民占人口的大多数, 农村面积也远远超过城市面积, 村民自治制度是被广泛关注的三农问题中的重要内容。该制度不仅牵涉民主政治也涉及经济领域, 因此倍受重视。在建设有中国特色的社会主义法律体系中, 村民自治法律体系居于重要位置。在该体系中, 处于上位法地位的法律重要性自不待言,但其数量和质量决定着作为下位法的地方性法规的数量和质量。由于《村委会组织法》内容较少, 规定太粗导致各地的相应实施办法差别太大, 甚至在某些重要内容上规定不一, 并同样存在规定太粗等弊病。正式的《村委会组织法》颁布已近十年, 村民自治的实践也为立法积累了许多经验。完善村民自治法律体系已是当务之急。笔者建议, 对村民自治环节中较重要的民主选举、村务管理、程序救济等制度应制定专门的法律指导各地实践, 并修改《村委会组织法》以适应现实需要。

参考文献:

[1]范毅. 论村民委员会组织法的价值取向及其理论依据[J] .首都师范大学学报(社会科学版) 2000 ( 1) : 33—39.

[2]文正邦. 有关权利问题的法哲学思考[EB/OL]. http://www.jcrb.com/zyw/n144/ca79546.html

[3]吴学凡, 郑海蓉. 关于完善我国村民自治的法学认识[J]. 甘肃政法学院学报, 2004, ( 2) : 99—102 .