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村民自治是我国在新的历史条件下推行的一项重要村级社区制度, 也是中国特色社会主义民主的一种重要形式,它主要是通过村民的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”, 实现农村干部群众的“自我教育、自我管理、自我服务”, 有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务, 将社会主义民主落实到农村基层, 切实保障农民的基本民主权利, 保证国家对农村基层社会的有效治理。
党中央提出的建设社会主义新农村, 是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》(以下简称《建议》) 指出: “要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求, 坚持从各地实际出发, 尊重农民意愿, 扎实稳步推进新农村建设。”这个论断深刻阐明了社会主义新农村的基本特征和根本精神, 村民自治正体现了这一宗旨。
一、新形势下村民自治的意义
农业、农村和农民问题, 始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。当前, 我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段, 初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。在深化农村改革、完善农村经济体制、增加农民收入和全面建设小康社会的历史进程中, 加强农村村民自治制度建设对于加快解决“三农”问题和建设社会主义新农村, 提高党的执政能力具有非常重要的意义。
1、村民自治是增加农民收入, 壮大村级经济, 建设社会主义新农村的根本保障
我国现行的村民自治制度是在以推行家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革的背景下产生的, 家庭联产承包责任制使农民有了经济上的自主权, 经济上的自主权引发了农民对政治上自主权的要求。村民自治权是农民经济上的自主权在政治领域的反映, 这充分体现了农民在政治上真正当家作主地位的实现, 也是实现村级民主管理的好形式。村民自治更有力地保障了村民以家庭承包责任制为基础的统分结合的经营体制的稳定和完善。村级党组织和村民委员会是带动农民脱贫致富, 建设社会主义新农村的核心力量。尤其是在市场经济条件下, 面临着经济全球化发展的客观现实, 农业和农村工作遇到许多新的问题, 迫切需要加强农村社会管理。实践也证明, 一个好的村级班子能带动农民加快脱贫致富和建设社会主义新农村的步伐, 如河南的经济强村南街村过去曾被称为“难街村”、“乱街村”, 在以王洪斌为书记的村“两委”[ 1 ]坚强领导下, 已初步建成“共产主义小社区”; “天下第一村”华西村过去口粮靠救济, 生活靠补助, 在吴仁宝、吴协恩等人的带领下, 现在已经进入了小康社会; 山东省龙口市南山村也在好带头人宋作文的带领下, 由一个贫穷落后的山区村变成了人均纯收入1.5万元的明星村, 等等。这些都说明解决“三农”问题, 农村基层组织是极其重要的力量。
2、村民自治是加强农村公共事务管理, 发展农村公益事业的需要
坚持从各地实际出发, 尊重农民意愿, 民主管理村级公共事务, 发展农村公益事业,是建设社会主义新农村的重要内容, 也是村民自治的题中之意。随着市场经济的发展, 农户家庭经营暴露出自身的局限性。尤其是我国加入世贸组织后, 参与了经济全球化和国际市场竞争, 需要加快农村社会化服务, 加快农业现代化步伐。而农户家庭经营生产规模小, 经济实力脆弱, 难以抵御农业风险的压力,加之生产上的盲目性、经营上的封闭性、技术上的落后性、资源使用的分散性等不利于我国农业现代化的实现。村民自治组织就是要提高农民的组织化程度, 成为农民权益的维护和自身保护的组织和代表, 把农民组织起来, 并为农业生产提供产前、产中、产后的服务, 有效地帮助农民解决各个环节遇到的难题。我国现在已进入以工支农, 以城带乡的阶段, 国家对乡村的财政支持将愈来愈多, 如何将国家转移支付的资金用好并确实用于农村建设这一新课题的解决离不开村民自治组织作用的发挥。由于我国还处于小康社会建设初期, 国家对农村的财政支持总是有限的,乡村社区建设的财政资源更主要的还是内部。在农村税制改革以后, 如何进行集资, 如何民主理财, 正成为村民自治需要解决的问题。同时村民自治组织又可以充分发挥自身公共管理和公共服务职能, 加快农业和农村基础设施建设。如农村道路、通讯、能源、水利、教育、医疗卫生、文化设施、生态环境以及农村社会保障体系和社区等建设,使农村各项社会事业能够更快发展, 促进农村物质文明、精神文明和政治文明, 建设社会主义新农村。
3、村民自治是切实保护农民合法权益, 建设社会主义新农村的客观需要
解决农业农村农民问题, 建设社会主义新农村的一个重要方面是如何维护农民的合法权益, 保护农民的利益。当前在广大农村有两个问题特别突出: 一是农民土地权益。在当前和今后一段时间内, 土地依然是农民赖以生存的重要生产资料, 多数农民的生存保障还离不开土地。然而,目前有些农村基层组织和村委会干部, 为自己及其家族、宗族成员谋取特殊利益, 或者把集体土地据为己有, 或者出卖集体土地, 随意出租集体土地, 使广大村民的土地权益受到严重侵害。二是农民对村集体财产的享有权益。由于目前农村集体经济组织的财产所有制度采取的是一种整体占有模式, 这种整体占有的结果是财产所有权的虚位。部分农村地区基层组织负责人侵吞和挥霍农民群众和农村集体经济的财物。作为村民自治规范化、制度化最重要法律依据的《村民委员会组织法》规定: “村民委员会⋯⋯维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”, 并且规定: “从村集体经济所得收益的使用”、“村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案”、“村民的承包经营方案”等涉及村民利益的事项, “必须提请村民会议讨论决定, 方可办理。”[ 2 ]可见, 许多涉及农民切身利益的问题,村民自治的有关法律法规都已做出了明确的规定。因此,依法加强推进村民自治制度, 努力完善这个制度和切实落实这个制度是非常重要的, 有利于贯彻我国“三农”问题的有关政策和法规, 保护农民的合法权益。村民依法实行自治, 体现了建设社会主义新农村的要求。
二、当前村民自治存在的突出问题
1、部分农村集体经济薄弱对村民自治产生不利影响
首先, 村集体经济薄弱, 致使农民对村民自治兴趣不大。村民自治开展的好坏, 和村集体经济有密切关系。村民自治如果不与农民切身利益挂钩, 根本就引不起农民的兴趣, 这样的自治也就没有实际意义。村集体经济与农民利益息息相关, 既能引起农民从经济利益上的关注, 也能引起农民相应的政治参与。实践证明, 村集体经济雄厚的村, 农民对村民自治关注程度和政治参与的积极性较高,村民自治也就开展得好, 而村集体经济薄弱甚至亏空的村,农民对村民自治的兴趣不大, 民主决策、民主管理和民主监督往往流于形式, 村民代表会议和村民自治章程也徒有虚名。其次, 村集体经济薄弱, 影响村党支部和村委会的权威, 影响村民对村干部的信任。一定的集体经济, 是村民自治组织的各项功能得以充分发挥的基础。有了集体经济, 才能解开“无钱办事”的难题, 自治才能真正推开。根据国家法律, 村民委员会是农村居民自我管理、自我服务和自我教育的群众性自治组织, 在村庄范围内涉及全体村民利益的公共事务主要由村民自治组织处理。村民委员会一般下属有经济管理、治安保卫、福利卫生等专门机构,履行其公共管理和公共服务职能。村委会管理下的村集体组织只有通过履行其职能, 为村民提供一定的物质利益,才能获得村民认同和支持。但是, 村集体组织提供物质利益的能力, 取决于其控制和支配的经济资源和财富。村干部如果不能为村民办事或办好事, 会失去村民的信任, 村民自治所要求的村民自我管理、自我服务和自我教育也就成了纸上谈兵, 而这正是目前部分地区村民自治的现状。最后, 村集体经济薄弱, 村干部的补贴相应较少, 影响村干部工作积极性。实行村民自治并非每个村民都直接从事村内事务的日常管理, 这一工作主要由村组干部承担。但是, 村干部不是国家公务人员, 一般来讲, 村组干部从事管理的收入主要取自于本村, 即原先村提留中的干部补贴部分, 农村税费改革后属于农业税附加的一部分。但是,中央决定自2006年起全部取消农业税, 这一英明决策无疑是广大农民的一大福音, 但出现“零赋税”状态也必将给许多村尤其是那些集体经济较薄弱的村级组织运转带来很大困难, 如果不加以妥善解决, 势必影响到农村经济持续稳步发展和社会稳定, 也将影响“两委”干部的思想稳定,挫伤其工作积极性。
2、村“两委”关系有待进一步协调
目前, 有为数不少的农村党支部和村委会, 对村民自治条件下“两委”的职能定位缺乏正确认识和科学界定,出现互不服气, 互不支持, 各自为政的局面, 村级组织陷于争斗和内耗之中, 功能根本无法发挥, 具体表现在两个方面: 一是部分村委会领导人摆不正自身位置, 与党支部争权现象严重。有的争夺公章持有权, 即公章的保管、支配和使用权。在大多数农民心目中, 公章是权力的象征,村委会有实权必须掌管公章, 因而在全国各地都曾发生过新当选的村主任抢夺公章的事件。有的争夺签字权, 即花钱的决策权以及费用的认定报销权。签字权说到底就是财权, 这是争夺权力的实质所在。有的争夺重大村务决策权。一些村委会主任总认为既然实行村民自治, 村里的大事就应由村委会主任说了算, 这种认识在每一轮选举之后的一段时间内都特别突出。二是部分村级党组织领导人尚未从传统工作模式中解脱出来, 越权现象突出。长期以来, 由于片面强调“党的一元化领导”等原因, 我国许多农村的村级事务管理形成了事无巨细都要由村党组织主要领导人包揽、党组织与其他村级组织“我说你听、我定你干”的模式, 这种模式在村民自治制度下显然已不合时宜。村委会直选以来, 虽然选举的主持者多数是村支部书记, 但由于候选人是由选民推选, 村委会主任的产生最终也由选民选举决定, 村党支部书记感到自己选人用人的权力转移到了选民手中, 不少村支书便产生了失落感和怀旧感, 进而对村委会直选产生了这样那样的抵触情绪, 不能心平气和地面对现实; 有的村支部书记竞选村主任落选后不从自身找原因, 而是迁怒他人, 制造矛盾; 有的党支部书记总认为既然党支部是领导核心, 就应当对本村一切事务说了算,因而包揽了一切具体事务, 故意冷落村主任, 不注重发挥村委会的应有职能; 有的党支部书记作风不民主, 习惯于行政命令, 搞家长制和宗族统治, 个人凌驾于集体和组织之上[ 3 ] , 导致“两委”关系紧张。
3、农民外出打工对村民自治影响不利
第一, 村民外流客观上影响到这部分村民有效行使法律赋予的民主权利。村民委员会直接选举是村民自治的前提和基础。然而, 当前许多农村, 农民大量外出打工, 流动的不确定性使他们很难与家乡保持比较通畅的联系, 对家乡村里的公共生活信息所知非常有限, 因此, 当家乡村里举行村委会换届选举时, 他们很可能因为信息不顺畅而不能行使“自己选择当家人”的权利, 即使有些外出村民知道举行选举, 也由于对选举的细节所知有限或回家选举成本太高, 绝大多数或是放弃选举, 或是采取并不一定能反映其真实选举意愿的委托选举, 或是函投, 但是由于函投周期较长, 函投选票往往并没有进入计票程序。
第二,村民外流导致大量“精英”农民流失, 降低了村委会选举的质量。据调查统计, 农村中外出打工人员大多是文化程度较高的男性青壮年, 男性的比例占79.2% , 而越来越多的年轻妇女也加入到打工大军中去。在打工大军中, 18 -45岁的青壮年占92%以上, 有初中以上文化程度的占70.2% , [ 4 ]他们当属农民中的“精英”人物。大量此类“精英”人物的外出, 导致选民质量下降。大量青壮年男性和年轻妇女的外流, 使留在村里的大多是妇女、儿童和老人, 他们的文化程度、政治素质与外出村民相距甚远。同时, 大量“精英”农民的外出使村级组织后备人才空虚,村委会成员的选择面越来越窄, 村民选择合适的村委会成员尤其是村委会主任越来越困难。尤其在一些贫困地区,外出打工非常普遍, 农民有的是倾家而出, 所有注意力都集中在解决生存问题上, 对民主选举不感兴趣, 要他们中止打工, 回来参加选举几乎没有可能。最后只能是“矮子里面拔长子”, 或者干脆走过场, 村委会整体素质也就可想而知。第三, 村民外流加大了村委会履行自治功能的难度。村委会的工作难做, “上面千条线, 下面一根针”; 方方面面的法律、政策和规定在这里都要得到落实, 在村民外流的背景下, 村委会的工作就更难。按照现行制度, 村委会拥有管理外出村民的权力和职责。但是在当前, 由于村委会对村民是否流动、如何流动、流向何处等均无约束力,时空阻隔也使村落公共权力很难达致外出村民身上。因此,这些村民实际上“逸出”了村庄治理的范围。一般而言,对于一家有一两位在外打工者的农户, 村委会的管理虽有难度, 但还有抓手。但是, 有的家庭除了留下老人外, 举家外出打工, 承包地转包给别人, 或者撂荒。这样, 村级管理就失去了抓手。在此情况下, 村委会在履行流动人口的计划生育管理、组织公共工程建设等方面的职能都面临相当大的难度。
4、村民自治流于形式
在村委会选举中的表现, 主要是存在许多违法操作的问题。如不按法定程序产生选举委员会, 或选举不让选举委员会主持; 正式选举不召开选举大会, 即随意扩大委托投票和流动票箱的使用范围, 选举不是以大会场投票为主,或只召集原村民代表、村民小组长投票选举村委会成员;选举结果不当场公布, 有的村选举结束后, 由于时间太晚或为暗箱操作选票, 把选票封存起来第二天唱票; 不检查票箱, 等等。群众对此强烈不满。在村务管理和决策方面的表现, 主要是村级民主管理和民主决策的实际运作与国家法律和村级制度的规定还有很大差距, 村级民主决策在很大程度上还停留在“墙”上或“纸”上。尽管全国各地农村已经普遍建立了村民自治组织, 多数农村制定了村民自治章程和村规民约, 建立健全了村民代表会议制度、民主评议村干部制度、村民档案管理制度、村委会任期目标责任制度等村级规章制度, 为深化村民自治奠定了较好的基础, 但在实际运作中许多地方的村级规章制度并未得到认真的贯彻落实。在村务公开、民主监督方面的表现, 总起来说就是形式主义严重, 并具有一定的虚假性。有的村务公开只图形式, 或者只公开一般性政策等一些无关紧要的事项, 或者只热衷于公开栏的硬件建设; 有的村务公开形式单一且缺乏时效性, 或者只考虑墙上公布, 不注意运用村民会议、有线广播等其它有效形式公开村务, 或者半年公布一次, 甚至几年公布一次, 使村务公开失去了它的本来意义和目的; 有的村务公开内容不全面, 存在笼统模糊、避重就轻的现象; 有的村务公开程序欠妥当。有些村庄村务公开的形式、时间、地点、内容完全由村干部随意决定, 民主理财小组、村民议事会、村民代表会议等组织根本起不到作用; 有的村务公开的内容不真实, 如此等等,不一而足。由于存在上述问题, 村民关注村级事务的积极性受到挫伤, 村民自治也就失去了应有的意义, 难以取得实际效果。
三、推动村民自治健康发展的主要对策
进一步加强村民自治和农村基层民主政治建设, 既是建设社会主义新农村的迫切要求, 也是广大农民群众的强烈愿望。针对上述村民自治实践中存在的种种问题, 要推动村民自治健康发展, 加强农村社会主义政治文明建设,笔者认为应当采取如下对策:
1、发展农村经济, 增强村民自治的物质基础村民自治源于中国农村经济的发展, 是在农村经济状况初具规模, 而农民无权维护自己利益的条件下出台的;村民自治的深入推进必定依赖农村经济的进一步发展。无论从理论上讲, 还是从实践中看, 实现村民自治的高质量运作, 经济上必须具备两个条件: 一是日益强大的集体经济。如前文所述, 村集体经济与农民利益息息相关, 一定的集体经济是村民自治组织的各项功能得以充分发挥的基础。集体经济的发展一方面有助于从根本上解决减轻农民负担、增加农民收入的问题, 有效改善干群关系, 增大村民自治组织的运作空间; 另一方面有助于将村民自治的自我服务功能落到实处, 为农民群众提供生产、生活服务及各种福利保障, 从而增强村级组织的吸引力、凝聚力和协调能力, 改变以往村民自治组织无力治理或力不从心的状况。同时, 集体经济的壮大使农民能够在农村这块土地上创业, 发家致富, 能够在很大程度上解决农民外出打工对村民自治带来的种种不利影响。二是发达的商品经济。发达的商品经济能够导致人的依赖关系的解体, 造就出具有自主性的、独立性的人格主体, 而主体意识和相对独立的人格的形成, 是现代民主政治得以产生、发展的先决条件;发达的商品经济能使人从狭隘的地域中走出来, 成为具有开阔视野的人, 而村民社会视野的开阔, 村民对自身和对社会关系的更加全面的本质的认识, 是村民政治素质提高的表现, 它为村民知政、议政和参政创造了可能的条件;发达的商品经济能使人告别惰性心理, 成为具有奋发进取精神的人, 而具有主动积极性和奋发进取精神的民主主体,是任何性质的民主政治得以产生、发展和巩固的重要条件;发达的商品经济推动人民群众去掌握文化科学知识和管理知识, 从而摆脱愚昧无知的状态, 在市场经济的发展中,能够造就村民的管理能力, 为他们参与国家和村级事务管理创造条件[ 5 ]。总之, 发达的商品经济是造就村民自治平等与民主意识的条件。从近代西方资本主义民主的发展逻辑来看, 民主化进程的实现往往离不开商品经济对政治主体自由、民主、平等观念的培育, 而这些也正是村民自治建设所必需的重要思想基础。相信中国农村“市场体系的发展完善将推动市场网络逐步取代文化网络和组织网络在乡村社会建立支配性权威基础, ”[ 6 ]使与自然经济相联系的家族、宗族等落后观念让位于现代政治观念, 并为村民自治的进一步发展提供坚实的物质基础。
2、建设现代农村政治文化, 提高农村干部群众整体素质
一定的政治制度的形成有赖于一定的文化背景, 一定政治体制的存在和运作也受到文化因素的制约, 农村文化教育的落后和传统政治文化的影响, 是制约村民自治走向深入的关键因素之一, 因此必须大力发展乡村教育, 努力培育以民主法制为基本内容的现代政治文化, 切实提高广大农村干部群众的整体素质, 为此应当做到: 第一, 加大宣传教育力度, 强化民主意识和法制精神的培育。要采用广大干部群众喜闻乐见、灵活多样的形式, 广泛宣传村民自治对国家与广大农民群众的重大意义和《村民委员会组织法》及中央和地方的有关文件精神、村民自治中合法与非法的界限和违法活动的处罚规定等, 为村民自治工作在法律规定的范围内健康有序进行打下坚实的思想基础和群众基础。宣传教育的对象, 既应突出广大农村群众, 也应注重各级干部, 特别是乡镇一级干部。宣传教育的重点,既要培养农民的政治参与意识, 又要有针对性地加强对他们的政治常识和政治技能教育, 培养他们的法律意识和程序意识, 使他们在自己的利益受到侵犯时既要敢于表达和保护, 又要在制度化的轨道上采取行动。通过宣传教育,使农村干部能够依照法律规定的民主程序办事, 使农民能够进行合法的政治参与, 成为在政治上成熟的公民。第二,抓好培训工作, 为村民自治建设高素质的干部队伍。在每届村委会换届选举前, 民政部门都要对选举骨干进行培训,使他们熟知有关法律法规和政策, 熟悉选举程序和办法,为依法组织指导好村委会换届选举打下坚实基础; 组织乡镇干部学习《村民委员会组织法》、省《村民委员会选举办法》和中央关于加强农村基层民主政治建设的一系列论述和要求, 以及乡镇党委、政府正确指导处理村“两委”关系的典型经验等, 为落实村民自治的“四个民主”制度创造良好的外部条件; 村“两委”换届选举结束后, 县乡两级都要以党校为阵地, 集中对村“两委”成员进行培训,提高他们的素质, 提高他们的政策水平和工作能力, 增强村级班子的战斗力、凝聚力, 为促进农村各项事业的发展发挥好作用。第三, 发展文化教育事业, 为村民自治塑造合格的政治主体。高度重视农村文化教育事业, 切实提高农村居民的科学文化水平和思想政治素质, 这对村民自治是带有根本性、长远性的工作, 应当成为村民自治活动的重中之重。县乡党委政府和村两委应当在坚决贯彻落实《义务教育法》、不断提高农村社会成员科学文化素质的基础上, 积极开展健康有益的文化活动, 加强对农民的思想政治教育, 增强群众的民主与法制观念, 不断加强农村精神文明建设的步伐, 用社会主义思想占领农村思想文化阵地, 帮助和引导广大农民群众树立建设中国特色社会主义的共同理想和正确的世界观、人生观、价值观, 努力培育具有现代气息和现代民主精神的文化环境。
3、理顺“两委”关系, 促进村民自治的顺利进行
要正确处理村“两委”关系, 切实解决部分地区村委会履行职责难以及党的领导弱化的问题, 必须在制度上合理划分党支部和村委会的职权, 既要在党支部领导下充分发挥村委会的作用, 又要加强党支部对村委会工作的指导和监督。必须明确, 党支部对村委会的领导主要是政治领导和思想领导, 即政治原则、政治方向、重大决策的领导,以及用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”思想武装教育“两委”成员和群众, 坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线, 认识和解决实践中的新问题, 自觉抵制各种错误思想的侵蚀。绝不能以加强党的领导为名, 取代村委会行使村级事务的决策权、管理权。党支部要依照法律规定支持和保障村民开展自治活动,具体说来: 保障村民的选举权和被选举权, 尊重村民的选举结果; 支持村民会议进行民主决策和民主管理, 维护村民会议的权威; 支持和组织村民开展民主监督, 帮助完善各种监督制度; 支持村民委员会开展工作, 凡属于村民委员会权限范围内的事项, 由村委会自主开展; 坚决同干扰、破坏村民自治活动的行为作斗争, 维护村民的民主权利。村委会则要积极维护党支部的领导核心地位, 自觉服从党支部的领导。在此前提下
