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非正式制度是与正式制度相对应的概念,这两者是制度构成的两大部分。非正式制度也可以称为“非正式约束”或“社会潜网”等,是社会共同认可的、不成文的制度规范,包括价值观念、风俗习惯、伦理规范、意识形态等无形的规则。在村民自治的运作过程中,村民自治的现实状况与成文制度相比存在很大差距,其中一个重要的原因就是村民自治在很大程度上受非正式制度的影响和约束。制度经济史学家诺思认为:“我们日常在与他人发生相互作用时,无论是在家庭、在外部社会关系中,还是在商业活动中,控制结构差不多主要是由行为规范、行为准则和习俗来确定的。”在村民自治的实际运作中,特殊关系网络中的非正式制度和地方“土政策”影响较大。
一、特殊关系网络与村民自治
特殊关系网络是人们在生活中自发产生的共同体,一般具有以下几个特征:第一,以直接的人际交往为联系方式,而且交往比较频繁。第二,以感情和亲情为联系纽带,从而形成网络的凝聚力。第三,以风俗习惯和伦理规范等非制度性因素为行为原则,以协调网络群体的相互关系。第四,以群体的需要为活动方向,在此基础上群体共同行动。所以,特殊关系网络是一种结构和边界都不够明确的初级群体。它包括亲缘网络、地缘网络、私人交往圈、组织网络等。非正式制度是通过附着于不同的社会实体及其关系网络而发挥作用的。非正式制度作为一种无形的约束力量和形成网络的媒介,随时随地发挥着作用。离开这些实体和网络,非正式制度就失效了。
在乡村中,特殊关系网络比在城市中发挥着更为重要的作用,原因在于:第一,乡村交往空间有限,乡村变化的频率也慢得多。所以,在乡村中,家庭、邻里、朋友等特殊的关系网络容易存在。第二,中国乡村历来是正式制度薄弱地区。传统中国社会的皇权止于县,广大农民在乡村社会衍生着自己的文化传统。中国现在的行政科层制只贯彻到了乡镇,乡镇之下是正式制度的薄弱地区,为大量传统的非正式制度的留存提供了空间。第三,传统的中国农业社会是由特殊关系网络构成的社会。家族主义是中国传统文化的核心。伦理关系从家庭开始向外延伸,将各种社会关系家庭化。
乡村中特殊关系网络广泛、持久的存在,深刻地影响着村民的价值观念、行为方式。而村民自治的主体是村民,特殊关系网络在村民自治中无疑扮演了非常重要的角色。这表现在:
第一,特殊关系网络对村民自治的积极影响。
一般的研究非常注重特殊关系网络对政治发展发挥的负面效应,而忽视了它的正面效应。其实,在一定条件下,特殊关系网络具有一定的正面效应。
一是特殊关系网络在市场化初期推动了乡村经济发展,为村民自治奠定了物质根基。村民自治的运作要以一定的物质支撑为前提。在由计划经济向市场经济转轨时期,在市场竞争不完全、政府理性有限、法制不够健全的情况下,乡镇企业、乡村的家族企业利用政企不分、伦理规范、亲情感情等非正式制度基础上建立的特殊关系网络争得更多的资源,减少企业组织和监督的成本,降低交易费用,成为经济发展的推动力量。广大农民在社会化服务缺位的情况下,利用亲缘网络、邻居网络等实现生产和生活的互助,提高了农业效益。
二是特殊关系网络在体制转轨时期发挥了一定的社会稳定功能,为村民自治提供了稳定的社会环境。在社会保障制度刚刚起步的乡村,浓厚的亲情弥补了社会保障的不足。在参与渠道不够健全的情况下,各种各样的关系网为人们提供了政治参与的间接渠道。浓厚的亲情和感情还具有平复人们情绪的功能。
三是在村民自治的初始阶段,可以借助特殊关系网络达到村民自治的某些目标。如我们可以通过村民代表中的家族权威人物沟通党支部、村委会与村民的关系,更好地实现党的领导和更充分地表达村民的利益;我们可以在村民自治章程中吸纳特殊关系网络中有益的伦理规范和风俗习惯等来实现村民的自我管理、自我教育和自我服务;我们可以利用特殊网络之间的矛盾来实现民主监督。
第二,特殊关系网络对村民自治的消极影响。
特殊关系网络的正面效应是在一定的前提下发挥的,离开这些条件,正面效应不复存在。从长远看,特殊关系网络对村民自治的负面作用是主要的。
一是由于特殊关系网络奉行特殊主义价值取向,崇尚传统,重视人伦关系,以家族和同乡的好恶作为是非标准等。非正式制度最终将阻碍统一的法治社会的形成,造成农民的法律素质低下,不利于村民自治的法律化和制度化。
二是特殊关系网络遵循的特殊主义原则不利于社会主义市场经济秩序的形成,压制了现代工商业的发展;容易引起集体冲突,破坏社会稳定。所以,从根本上看,特殊关系网络的存在不利于村民自治物质支撑和环境支持条件的形成。
三是特殊关系网络成员的价值取向标准依赖特殊关系,导致网络成员缺乏创造精神、竞争精神和主体意识,而这些都是村民自治主体不可或缺的人格特征。在村民自治运作中,有些地方的特殊网络成员利用亲情感情等因素左右村委会选举,把持村委会,扭曲村民自治的原则,并为本网络的成员服务;有的地方网络成员往往利用人多势众拒绝完成乡镇行政任务,与乡镇政府相抗衡;有的地方网络成员利用各种关系拉拢基层党组织和政府成员作为自己升官发财的保护伞。所以,特殊关系网络干扰了村民自治的实际运行。
总之,特殊关系网络这种非正式制度比正式制度更加根深蒂固,对村民自治的影响将是非常久远的。在市场化刚刚起步、法制不够健全的今天,我们要不断挖掘和利用它对村民自治的有益成分,并采取果断措施消除它的消极影响。一方面,要防止各种特殊关系网络向正式的政治和社会组织渗透,将其作用局限在适当的经济和社会领域。另一方面,发挥其独特的积极作用,并以正规的组织来不断取代特殊关系网络的过渡作用。
二、“土政策”与村民自治
地方权力、地方观念、地方利益等交织在一起,构成了不符合或不同于国家法律和政策的地方法规、政策等非正式制度安排。地方性的概念可以是一个村,也可以是一个乡,甚至是一个地区。在体制转轨和社会结构转型时期,在国家宏观政策逐步宽松的条件下,这种地域性的非正式制度安排遍布各个领域,参与着各种资源的配置和交换。在关系到乡村政治权力重新分配的村民自治领域也不例外。
在村民自治的兴起阶段,地方政策起了重要作用。80 年代初,在农民自发创造和国家自觉领导的双重推动下,农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革,这就严重冲击了政社合一的人民公社体制。乡村社会出现了权力真空。为了解决这一问题,农民自发地创造了自己管理自己的组织形式,即村民委员会。这一新的农村治理形式得到了中央决策层的重视。1982 年《宪法》充分肯定了村委会为基层群众性自治组织的合法地位,明确了村委会的产生、组成和主要职能。
在村民自治制度具体化的过程中,嵌入了大量的地方因素。1987 年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行) 》颁布,村民自治进入制度化运作阶段。但非正式制度仍然大量存在。表现为:第一,对《村组法》原则性的规定加以具体化。在村民自治实践中,一些不具有立法权的地方纷纷制定本辖区的村民自治规则,来增加法律的应用性、操作性和灵活性。如关于村委会选举, 《村组法(试行) 》只是规定了村委会直接选举的原则和村民会议撤换补选村委会成员的权力。山西省临猗县根据实际需要,于1992 年制定了《村民委员会选举办法》,《办法》一共28 条,对村民委员会选举的法律依据、领导机构、宣传动员、财政保证、选举程序、选举原则、检查验收以及对村委会成员的撤换补选等都作出了详细的规定。不仅对《村组法》的有关条款进行了细化,而且在不违背村民自治原则的基础上增添了一些新内容。这种做法使正式制度具有了适应性和可操作性。第二,一些地方在尊重村民自治原则精神的基础上自主地进行制度创新。在《村组法》贯彻实施过程中,一些地方根据本地实际积极大胆创新,发明了许多科学有效的新办法。如在民主选举中,吉林省梨树县在1995 创造了海选提名初步候选人;通过预选确定正式候选人;竞选;设立秘密划票间;函选等。在民主决策中,广大农民创造了村民代表会议的形式作为村民会议的补充。
在民主管理方面,山东章丘市发动农民自己制定村民自治章程,创造了依法建制、以制治村、民主管理的好经验,并在全国推广。在民主监督中,广泛建立村务公开制度。地方上的这些做法虽然具有一定的政治风险,但有效地推进了村民自治。第三,一些地方的“土政策”存在严重背离《村组法》原则精神的现象。由于地方利益、地方权力和地方观念等影响,一些地方在实施《村组法》的过程中出现了很大的偏离。往往是层次越低偏离越大。如许多地方的村规民约这种自治形式,变成了仅仅约束村民的行政规定。又如许多地方村党支部是当然的一把手,而村委会至多是村党支部的执行机构。再如,在相当一部分农村,村民会议的选举功能及其作为村内最高权力机构的决策功能,均被村民代表会议所替代。这些显然与村民自治的原则精神相违背。综而观之,村民自治的兴起和制度化运作均与地方“土政策”相伴随。
对于这些“土政策”,我们要采取客观分析、分别对待的态度。第一,对于各个方面对村民自治原则的具体化和在村民自治原则精神基础上进行的有益创新要积极支持,以弥补正式制度供给的不足。同时,要及时将那些具有普遍意义的好做法提升为正式制度,实现非正式制度向正式制度的转化。第二,减少和遏制严重偏离村民自治精神的做法。为此,我们不仅要严格执法,还要规范正式制度。正式制度虽然不能也不该完全取代非正式制度,但完备的正式制度可以在一定程度上抑制有害的和无效的非正式制度的产生。现行的村民自治法律体系存在严重不足,体现在《村组法》不能为地方层面的制度安排提供稳定的参照系统。如《村组法》程序规则的缺乏使地方层面的规定随意化。所以,要进一步完善村民自治的法律体系。
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