差额选举:村民自治之逻辑起点的现实选择

村村民自治作为20 年改革的重大成果,正愈益成为亿万农民当家作主的伟大实践。进入90 年代以后,以“民主选举,民主决策,民主管理,民主监督”为主要内容的村民自治取得了突破性进展,越来越多的学者开始意识到,村民自治是社会主义民主政治的基础工程。实行村民自治,关键是落实“四个民主”,其逻辑起点是民主选举,因此,如何对民主选举进行制度上的安排,以保证村委会的产生建立在村民真实意志的基础上,就成为“民主决策,民主管理,民主监督”的前提和基础。农村基层民主的实践表明,差额选举是村民自治之逻辑起点的现实选择。

一、选举模式的转换:从等额到差额

1、 从实验到普及

正如中国的社会主义建设没有可借鉴的经验和模式一样,村委会的换届选举同样没有现成的模式可以遵循(中国封建社会的农村自治因其浓厚的宗法性和血缘性特点而不可能成为现代民主制度条件下村民自治的基础) ,因此,村委会选举方式的制度安排具有很强的探索性,再加之社会稳定对中国现代化建设的特殊意义,民主选举制度的实施和完善宜采用低成本的渐进方式,以减少制度创新过程中的磨擦,保持社会的稳定。在实践中。村委会换届选举的发展采用了先实验后普及的制度创新方式。其主要表现在两个方面,一是由点到面实施差额选举。二是由易到难实施差额选举。

在一种制度条件下形成的组织中,其核心成员对制度创新具有较之一般成员更大的影响力,而当新的制度给组织成员带来相对利益受损时,组织核心成员对制度创新的较大影响力就成为更为突出的制约因素。在等额选举条件下,前任在职人员如果没有激起选民共愤,即使表现平平,也很容易因为其目标显性优势(非在职人员在候选人提名中处于隐性或潜在目标地位) 成为候选人,进而在等额选举中获得连任,所以等额选举实际上是一种汰劣机制;而差额选举原则在同等条件下为前任在职人员提供了一个显性的竞争对手,两人在经历了预选之后在选民中均有较高的知名度和威信,前任在职人员获得连任的条件不再是激起共愤,而是要优于其竞争对手,所以差额选举实际上是一种择优机制。如果采用“经济人”假设进行分析,很容易得出的结论是,差额选举较之等额选举给原村委会在职人员带来了相对的利益损失。因此,在实行差额选举之前的村委会组成人员,现实地成为制度创新的制约因素,而村主任则是这种制约因素的核心。为了保证差额选举的有序运用,采用先易后难分步实施的思路,即先对非主任委员进行差额选举,做为一种实验,后而扩大到村主任乃至所有委员进行差额选举,不失为一种明智之举。

推进村委会差额选举,其意义至少表现在以下几点:一是在实验中使制度的执行者学习了组织民主的知识和把握民主的进程,提高了制约主导者(各级政府组织) 的控制能力;二是渐进地排除各种制约因素,缓和了制度创新的震荡性影响;三是使民主意识在民主实践中不断提高并推动民主实践继续向前发展,丰富了制度创新的动力源泉。

2、 从临时性措施到规范化制度

与改革初始阶段的很多强制性制度供给不同,村民自治制度在其初始阶段是一种指导性的制度供给,国家的规定仅具有相对的统一性和原则性,允许村民自治在不同的实施环境中保持一定的地区差异,这种差异既包括实体上的差异,如在选举方式上就曾(1998年之前) 规定了差额与等额两种方式;也包括程序性差异,这一点灵活性更大。这主要表现在选举的操作上逐渐由制定临时性的措施转变为出台规范化制度。与临时性措施相比,选举程序的规范化和制度化,一方面减小了选举过程中的人为弹性,有利于消除选举中的“暗箱”操作现象;另一方面也树立了选举规程的权威,增强了选民对民主选举的信任,有利于推动村民自治向前发展;特别是选举的程序化、规范化和透明化,使选民能够以真实的信息为依据,理性地投入神圣的一票。

3、从组织单向推进到组织与选民双向互动

从制度的渊源来说,村民自治起源于农民的自发创造,但是从制度的实施来说,村民自治最初在相当一部分地区则突出地表现为组织(各级党委政府) 的单向推进。分析其原因主要是,首先,由于联产承包责任制的实行和集体企业的发展,农民实现了经济上的独立,而且对经济利益的追求在相当程度上取代了对民主权利的渴望,这样,选举中的组织动员难度在客观上大大增加了。其次,由于党支部特别是书记掌握着村中的经济大权,实际上就等于掌握着村中一切大事的决定权,村委会在事实上成为党支部的附属机构,是一个没有权力的名义性自治组织,村委会在相当大的程度上被认为是一个“无所谓”的组织,选举的意义决定着选民的热情。因此,村民自治包括民主选举,在起始阶段主要变成了组织的单向推进过程。

然而,农民的民主意识是在村民自治实践的不断发展和制度的不断完善中逐步提高的。就民主选举而言,首先,从等额选举到差额选举,选民的可选择性大大增加,不少村委会主任和委员当选人与落选候选人只有数票之差。差额选举赋予了选票以更多的民主含量,进而增强了选举的神圣和魅力,农民越来越珍视自己的民主权利;其次,选举的制度化和规范化,增强了透明度,当农民看到自己的选举行为实实在在地融入民主实践中而不是走过场时,民主便会日益成为他们生活中不可缺少的一部分(政治生活在民主社会应是公民社会生活的有机组成部分) ;第三,随着法律法规的健全和实施,村委会作为村民自治执行机构的地位越来越受到重视,它已经成为农村公共产品和公共服务不可缺少的提供者,农民选举村委会实际上是在选举一个为自己提供服务的机构,选举因其与选民切身利益密切相关当然地为选民重视起来。因此,民主选举在实践中经历着由组织单向推进向组织与选民双向互动的转变。

二、差额选举的现实基础:从依附到自主

民主,就其本质来说,是一种国家制度,就其运作过程来说,则是一种社会机制,它需要一定的社会环境支撑,这就是民主的现实基础。村委会换届选举从等额选举到差额选举的转变,是民主水平的提高,如何评估中国农村村委会换届实行差额选偿的现实基础,无疑是一个有意义的课题。

1、 经济上的独立和市场经济的运作使中国农民开始确立独立政治品格和择优意识

在缺少民主传统的社会里,培养公民树立独立的政治品格和择优意识是实现民主政治的第一个要件。农村改革的一项重大措施是,建立以家庭联产承包为主要形式的生产经营责任制,这一措施使农民获得了经济上的独立,而经济上的独立为农民政治品格的独立奠定了基础,虽然它并不必然地使农民获取政治品格的独立。在传统体制下,农民经济地位的依附性决定了其在政治上也必然是依附型的,缺少现代政治生活参与者应具有的独立品格。如果说,联产承包责任制给农民带来经济上的独立,仅是为其实现政治品格的独立提供了可能的话,那么市场经济的发展则会把这种可能变为现实。二千多年封建的自然经济赋予了中国农民经济进而政治上的依附性传统。计划经济从某种程度上说是强化了农民的依附性,但是市场经济的发展则意味着农民只有首先确立经济上的自主性才能把自己的经济行为变为市场行为,进而受惠于市场。市场竞争犹如一只看不见的手,指引着农民由依附走向自主,由盲目走向理性。随着村委会作为村民自治的组织机构这一法律地位的确立,农民经济上的独立和自主必然要转化为差额选举中的独立人格和择优意识。因此可以说,当代中国农民经济上的独立与自主为农村实行村委会换届的差额选举奠定了社会经济基础。

2、 知识、信息传播的加速和多年等额选举的实践为中国农民参与差额选举奠定了社会政治基础

随着人类文明的不断演进,知识与信息越来越成为现代社会发展的主导性要素,而发达的大众传媒体又使信息传播的速度空前加快。大众传媒在传播信息的同时,客观上传播着一种价值观念,因此大众传媒已成为现代政治社会化的重要渠道。传播现代民主法治观念的“焦点访谈”成为农民最喜爱的节目,就反映了现代农民对民主意识的接受,对民主知识的学习和对民主制度及民主实践的渴望。由于大从传媒作为现代政治理念社会化的基础性作用,以及十多年农村基层民主实践成为农民增进民主意识最丰富的源泉,现代农民的主流意识已经由血缘和宗法转变为民主和法治。

此外,市场经济条件下的农村为直接民主的实行提供了小规模的操作环境。小规模社会为政治信息的充分流动提供了可能,它使直接民主建立在可以接受的成本之上,同时也便于进行秩序上控制。

三、差额选举的制约因素及突破:从推行到完善

无论在传统、理论还是实践上,差额选举毕竟是农村基层民主的一种实质性的制度创新。根据现代新制度学派的观点,制度创新的可能性不在于没有创新阻力,而在于创新的动力大于其阻力。所以,尽管中国社会发展为村委会换届的差额选举提供了现实基础,但是真正把这种制度安排转变为一种普遍实践,仍然面临着一些制约因素。同时,由于中国改革的渐进性特点,决定了差额选举作为一种新的制度安排,将会在对其制约因素的不断突破中由推行走向完善。

1、 在政治稳定状态下,乡村社会的政治预期容易陷入对既有政治制度的维护而缺乏创新动力

政治预期是主体基于现实,着眼未来的一种政治理想化设计。从政治发展的角度看,民主、法治、稳定无疑是中国政治的总体走向,但就地区性而言,其阶段性的政治价值目标往往会被定位于保持政治稳定。有些地区差额选举得不到有效实施,主要是基于“农民文化水平和民主参与意识还处于较低层次”、“落选干部如果安置不好会影响农村稳定”等认识的影响。然而,当差额选举真正运行起来时,那种对于差额选举的担忧被证明是低估农村民主意识水平的一种表现。在乡村社会,这种政治上的过低预期实际上成为制约村委会实行差额选举的主要因素。因此,正确的做法应该是主动地分析研究现实,用突破性思维进行政治预期,以走出被动性政治预期导致的对现有制度的不合理的维护和坚持。

2、 差额选举意味着农村权力格局的调整,权限的重新划分客观上受到原有权力格局中优势群体的制约

与等额选举相比,差额选举在制度安排上赋予了选民以更大的选择权,这实际上意味着村委会组成人员的决定权在差额选举下开始由乡镇党委政府和村党支部向选民转移。这就使当选村委会基于自身职权的来源而必然对选民负责,而不是仅仅对党支部和上级政府负责(在等额选举条件下,村委会事实上主要对党支部和上级政府负责) 。从权力运作的趋势上看,这就意味着,差额选举必然带来农村权力格局的转变,而为了使这种转变保持在秩序之内,必须在制度上对乡镇政权、党支部、村委会之间的权限进行重新划分。重新划分权力格局至少带来两个结果:一是乡镇党委政府将越来越难以用指令的方式处理“乡—村”关系;二是几乎完全被党支部(实际上是书记一人) 垄断的村经济大权将实质性地向村委会和村民(代表) 会议倾斜。因此,差额选举所带来权力格局变化的直接结果将是垄断权力的优势群体失去部分政治权力和经济权力。差额选举的推选不可避免地在乡镇政权和党支部这一层面上遇到阻力。为了克服这种阻力,关键在于发挥县级以上政权(特别是县级政权) 在推进制度创新中的积极性。同时,对改革中利益受损者进行大局意识教育、奉献精神教育也是克服制度创新制约因素的重要手段。

3、 宗法观念的制约

在整个中国现代化、世俗化的背景下,利益动机、经济标准已无可置疑地成为农民各种行为的准绳,以亲情为基础,以传统为导向的宗法礼俗无法与经济力量抗衡,只能作为它的配合和辅助。宗法观念的淡化是实现差额选举的一个社会条件。其原因主要有:一是市场经济条件下社会交往的经济代替了自然经济和计划经济条件下社会交往的亲情化和宗族化;二是经济交往的市场化和法律化强化了农民的自主意识和法治意识;三是选举程序的规范化使宗族势力可能操纵选举的成本大大提高,从而走向自灭。

但是,就全国范围来看,由于市场经济发展的区域不平衡性,特别是在落后的农村地区,市场还远没有完善,宗法观念及其他反民主的传统观念仍不可低估。如果说由于经济条件制约出现了较为正常的宗法观念的话,那么,在一些市场经济发展较快的地区,一些暴发户以金钱为手段,打着宗族的旗号,拉拢选民的现象,则是一种扭曲的宗族观念。两种形式的宗族观念制约着差额选举的有序组织和实施。

所有这些制约因素都说明,在农村推行村委会换届的差额选举,将是一个渐进的不断完善的过程。在这一过程中,整个社会民主法治意识的不断提高,政治体制改革的不断推进,社会主义市场经济的不断发展,都将对其起到积极的促进作用。