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村民自治,是近年中国农村改革的新生事物,是当代中国民主政治和法制建设的全新概念,又是一个涉及经济、政治、文化和社会生活诸方面的综合性概念。近些年来,有关权力部门和相关学者对它下了很多定义,有许多解释和界定。全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室、民政部有关室司把它界定为:村民自治“是指在农村基层由群众按照法律规定设立村委会,自己管理自己的基层事务,它是我国解决基层直接民主的一项基本政策,是一项基层民主制度”。[1] 国务院法制办公室政法司又解释:“村民自治的含义,就是自我管理、自我教育、自我服务。”[2] 民政部基层政权建设司还解释:“我国的村民自治,是广大农村地区农民在基层社会生活中,依法行使自治权,实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度。”[3] 王仲田、詹成付认为:“村民自治就是依靠农民,实行村民自我管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度。”[4] 徐勇认为:“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法处理村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。”[5] 许安标认为:“村民自治是农民依法管理基层社会生活方面的事务。”[6] 还有一些学者在著作和论文中,从不同学科角度对村民自治概念进行了界定和解释,赋予了丰富的内涵,作了深刻、具体分析。
根据有关权力部门和专家学者的解释,笔者认为,村民自治是多层次多维度的综合性概
念。它是一种理念性概念、一种基层制度概念、一种治理模式概念、一种活动方式概念。
一、村民自治是自治理念性概念
村民自治是一种理念性概念。村民自治制度的创新,其价值理念就在于自治,它充分体现了人民当家作主的理念,强烈表现了农民建设社会主义现代化农村的意愿。自治理念是一种比自治思想和自治意识更为抽象、理性层次更高的概念。它不是表征自治原则、自治体系、自治模式、自治方法、自治运作、自治作用、自治意义的一般知识,而是自治理想之理想、自治原则之原则、自治精神之精神,它是对客观现实的反映形式,是客观存在的主观映象,“是移入人的头脑并在人的头脑中改造过的物质的东西”。[7] 也就是说,它不仅反映客观现实,而且还能根据对客观现实的反映为实践创造理念的对象,以作为实践的目的,统摄实践。村民自治作为一个自治理念性概念,主要体现在自由理念、民主理念、权利理念三个方面。[8]
自由理念。自由,一个古往今来人类追求和解释的概念,有着十分丰富的内涵。李龙主编的《法理学》指出,从辞源学来考察,西语自由有两个不同的概念:Freedom 和Liberty ,前者来源于条顿民族,其意是指原始社会中无任何羁束的自然生活状态;后者则源自罗马法,含有权利和义务双重含义。[9] 许多教科书和辞典说,“自由”意指从被束缚中解脱出来。从法律角度上来看,自由指在社会关系中受到宪法和法律保护或得到认可的可以按照自己意志进行活动的权利,是权利与义务、自由和责任的统一。马克思主义揭示了自由的实质,认为自由是主体的意志与客观规律的统一。它是对客观规律的认识和对必然的驾驭,是对客观规律的认同,是不断由意志自由转化为行动自由的一系列过程。自由也是个人与社会的统一,个人自由的发展与社会发展的统一,自由和社会责任的统一。到了共产主义社会,“人终于成为自己的社会结合的主人,从而也就成为自然界的主人,成为自己本身的主人———自由的人”。[10] “人的自由首先是在人的基本规定性层面上被认识和被把握的,自由是人的本质,一个自由的人才是真正意义上的人。人的自由体现于人与自然、人与社会、人与自身的关联中,离开了自然、社会、人类自身这三个领域,自由不再有任何意义。人的自由水平与人对自然、社会、自身认识的深度、广度和克服程度成正比。文化的每一进步,都是人类自由精神的胜利。人的自由程度是人主体性地位的实质性标志,人的主体性地位基于人的自由实现程度。”“自由是人的本质,向往自由是人的天性,实现自由是人的终极目的回归。”[11] 人类社会发展史就是人类自由发展的历史。
过去中国是一个半封建半殖民地社会,人民不可能有自由;全中国解放,建立社会主义制度,生产力得到解放和发展,劳动人民成了国家主人,才有了真正的自由;党的十一届三中全会后,随着社会生产力的进一步解放和发展,农村改革、农村社会结构转型,从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型,从农业社会向工业社会转型,从乡村社会向城镇社会转型,从封闭、半封闭社会向开放社会转型,从人治社会向法治社会转型,社会和人们在一场深刻的思想解放运动中,追求着更高目标的自由。广大农村村民有了新的自由理念,本质的追求进入了一个新的阶段,走上了一条新的自由实现途径。卢梭在《社会契约论》中将人民直接参与公共事务视为追求真正自由的前提。他曾说,不亲自参加统治的人,不可能是真正自由的人。
村民自由理念实现的途径———村民自治,由宪法规定,得到了法律确认和保护,村民有了实现真正自由的尚方宝剑, 《村民委员会组织法》的具体规定,提供了村民自治的框架和尺度,划定了村民自由的限度。自由理念有机地把村民的主体意志与农村社会发展的客观规律统一起来了,把村民自由的发展与国家与社会的发展统一起来了。自治需要自由,需要大多数人的自由,需要广大村民的自由。自由是村民自治理念的精髓。
民主理念。民主与自由是两个高度相关但又相互独立的概念。民主有着极其广泛的含义,其来源于古希腊文,原意指“人民的权利”。近代意义是一种国家形态、国家形式。学者们有许多解释:有的认为民主就是人民自治的制度,有的认为民主就是人人享有平等权的政体,还有的认为民主是指主权属于人民。列宁指出:“民主是一种国家形式,一种国家形态。因此,它同任何国家一样,也有组织有系统地对人们使用暴力,这是一方面。但另一方面,民主意味着形式上承认公民一律平等,承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[12] 周叶中对此分析认为:“民主是多数人决定、支配和监督少数人行使国家权力的主要方式”, “根本目的在于确保多数人的利益和政治权利,把多数人的意志确认为最高意志。”[13] 李龙主编的《法理学》解释:“民主既是观念,更是实践;既是国家形式,更是国家本质;既是人民权利,更是国家制度。他认为民主首先是一个历史、政治范畴,具有阶级性,抽象的、超阶级的民主是不存在的;其次,民主是一定的国体与政体的统一,是一种国家制度;第三,民主的内容意味着公民在形式上有管理国家的平等权利;第四,民主与专政是对立的统一。民主就是指能够保证全体人民或大多数成员直接或间接地参与政治决策和政权组织形式,是实行少数服从多数而又保护少数的政治制度,是体现统治阶级的利益和意志而又在一定程度上客观发展的政治过程。”[14] 我们讲民主,是讲社会主义民主,社会主义民主的本质和核心是一切权力属于人民。民主的主体是人民,人民是国家和社会的主人,也是自己的主人。民主理念,是主人意识升华和对直接民主参与追求这一客观现象的主观映象,是意识形态的民主。作为意识形态的民主,属于上层建筑,由一定的经济基础决定,并为其服务。随着农村改革的深入,生产力的发展,农民享有了政治自由,非物质需要不断得到提升,公民民主意识、民主精神增强了,民主素质提高了,民主已逐步成为农民的一种普遍的价值理念和价值追求。民主的价值追求必然外化为民主制度。村民自治,便是在这种民主价值理念指导取向下演绎、延伸、扩展、实践的,也是顺应民主政治需要而产生的。民主制度决定着民主的命运。法律的介入又使民主命运掌握在村民自己手里,《村民委员会组织法》明确规定,村民直接参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治的核心是享受民主,自已管理自己,财产自治,财务自治,人事自治,管理自治,教育自治,服务自治。对村里事务办什么,不办什么;先办什么,后办什么;以什么形式和方法办理,都由村民自己决定,任何组织和个人都不得干预。村民自治制度的广泛实践,使广大农民在农村社会真正享受了民主,当家作主,参与对经济、政治、文化和社会事务的管理,行使民主权利。万里曾对此有过精辟论述:“改革的核心是调动人民群众的积极性”。“有民主就有了积极性。农村改革的成功之处可以概括为四个字‘民主、实惠’。农民成了土地的主人是经济民主,能够多劳多得就是实惠。”[15]
权利理念。权利作为社会的一种价值取向,与自由、民主的价值目标紧密相连。民主是自由的民主,权利是民主的权利、平等的权利,自由是有权利和义务的自由,自由、民主是权利追求的目的。权利一词,在不同学科有不同的解释,其源说法不一,有“天然权利”、“天赋权利”、“神示权利”、“君予权利”、“法定权利”;其义亦有多种,如权利即自由论,权利即利益论,权利即能力论,权利即资格论,权利即可能性论。本文所要说的是,权利是自治关系的内容之一,是自治的关键,它是一种理念,也是一种行为。它由法律规定,并以法律保护之。权利反映了历史进程。随着社会经济形态的演进,人类从完全不自由,到对少数人的自由,最后到所有人的社会自由的发展,也就是人们从没有任何权利,到有一定范围的权利,最后到权利的广泛性。我们是社会主义国家,国家的一切权力属于人民。《宪法》还把权利与义务一致的原则作为一项宪法原则规定在条文中。中国农村广大农民有了宪法所规定的基本权利,随着农村经济体制改革,农村结构变化,在权利理念支持下,要求享有具有农村区域特点和村民为实现自身特定利益的权利,即村民自治权利。于是便有了《宪法》规定的原则精神,有了《村民委员会组织法》规定的村民自己管理自己的权利,即选举权、决策权、管理权和监督权。法律对村民权利的确认,是对村民权利理念的确认,也是对村民自由、民主追求的支持。
自由理念是权利理念的根据和基础,民主理念是权利理念的保证,权利理念是自由理念和民主理念在自治理念领域里的具体化。自由是自治理念的精髓,民主是自治理念的核心,权利是自治理念的关键。自由理念、民主理念、权利理念构成了自治理念的特征,是村民自治制度的价值理念和取向,他们各具独立性,又具有互动关系,互为前提,互相需要,相辅相成,村民自治所有的思想、意识、观念、机制、方式方法,均由此生发、延伸、扩展并统摄和运用于村民自治的广泛实践。
二、村民自治是制度性概念
村民自治是一种基层制度概念,是农村基层政治制度、农村基层民主制度、农村社会管理制度、农民组织制度概念。
村民自治是农村基层政治制度概念。政治制度是“统治阶级为实现其阶级专政而采取的统治方式、方法的总和。就其统治而言,包括国家的管理形式、国家的结构形式以及政党制度,选举制度,官吏制度,制订政策的体制和程序、控制和操纵舆论的手段和制度。就其统治方法而言,包括民主的统治方法和专制独裁的统治方法”。[16]在不同类型的国家有不同的政治制度,并为实现政治制度而规定不同区域、组织、部门的具体途径和方式方法。我们国家实行人民代表大会制度,在国家政治权力的结构形式和运行过程中,政治活动得以进行,政治权力和政治规范要得以实现,必须寻找国家与社会的“连接点”,必须对各种子系统规定实现之途径和方式方法。那么,农村的“连接点”在哪? 应该采取哪种实现之途径和方式方法? 在农村,基层政治制度实际上是由两个层面构成,一个层面是以乡镇基层政权为主体所形成的,另一个层面是以村民自治为主体所形成的。乡镇基层政权是国家政权的末梢,村民自治是作为农村社会主体的村民自己管理自己、参与国家事务的最直接途径。显然在农村基层———村一级的政治制度,也即政治体制,就是村民自治。因而,村民自治,属于基层政治制度,属于农村基层政治制度,是国家确定的村级政治制度,村级政治体制。村民自治,是村级传统政治制度的深刻变改。
村民自治是农村基层民主制度概念。民主,是与专制相对应的一种国家制度。《不列颠百科全书》列举了当代在用法上的几种不同意义:“一是由全体公民依照多数裁决程序直接行使政治决定权的一种政体,通常称为直接民主”,二是“公民不是亲自而是通过由他们选出并向他们负责的代表去行使同样权利的政体”;三是“代议制,多数人在保证全体公民享受某些个人或集体权利诸如言论自由和宗教信仰自由的宪法约束的框架内行使自由民主或宪政民主”。[17]
当今时代,是追求民主的时代,各种类型、不同层面和各种组织形式的民主制度名目繁多,诸如宪政民主制度、代议制民主制度、直接民主制度、间接民主制度、基层民主制度、社会民主制度、社会主义民主制度、无产阶级民主制度、资产阶级民主制度。民主制度已成为政治的一种必要张力,均衡社会各种矛盾。我们国家实行社会主义民主,社会主义民主是社会主义国家制度。建设社会主义民主是社会主义制度的自我完善过程,也是社会主义现代化建设的重要任务之一。加强社会主义民主,其中一个重要方面就是要加强基层民主制度建设,使人民群众自己管理自己,运用民主的原则和方法来解决大量社会矛盾,协调社会成员之间的利益关系。农村基层民主制度,是作为政治体制民主的一种实行形式和制度,是具有中国特色的政治体制民主,是我国社会主义民主制度体系中的重要组成部分。江泽民同志在党的十五大报告中曾明确指出:“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义最广泛的实践。”在农村,实行村民自治,村民直接进行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,根据多数人的意志决定社会事务,并且通过法律规定了一套村民自治的行为规则,也就是说在民主运用的范围里,法律规定了一套制度,框定了民主实施的基本范畴、运作条件、实现程序和修正机制,能保证民主的有效性,民主已制度化了。这种人民群众行使自己当家作主权利的制度,就是基层民主制度。它是一种与国家形态民主相联系的非国家形态民主,是一种直接民主制度,是社会主义民主最广泛的实践,也是社会主义民主本质的体现,开辟了一条农村社会主义民主制度建设的新路子。
村民自治是农村社会管理制度概念。管理制度,是组织、决策、协调、调控某种事物的规定性程序和准则。管理制度变革也是一场革命,最终取决于生产力的解放。农村社会系以从事农业为主的聚居居民享有共同文化并以物质生产活动为基础的社会区域共同体。“就社会结构的转变而言,是从以家庭为中心,按血缘关系划分的差序格局向现代社会分层结构的转变,从封闭、半封闭的社会向流动开放社会的转变。”[18]农村社会转型是农村社会的整体性发展过程,是涉及经济、政治、思想观念、价值观念、行为方式到社会生活的方方面面内容广泛的社会现代化过程。农村社会的深刻变化,使得传统的管理制度已不适应农村社会发展的新的要求。
实行村民自治,使广大农民在基层社会生活中不再依赖于国家和集体组织管理,而是实行自己的事情自己管理,做到村民事务自我管理,自我教育,自我服务,找到了一条村一级组织的新的组织管理形式,这种形式是一种制度化的形式,是一种管理制度,成为我国基层社会管理制度中最重要的组成部分。村民自治作为一种管理制度,具有明显的特点:第一,它是一种有意识的组织群体管理活动,村民按自愿原则组织起来,自己管理自己的事务。第二,它是一个动态的协调管理过程,自我管理,自我教育,自我服务,大多数人有意识、有组织地协调他人的活动。第三,它围绕一个共同目标实行,创造自己的幸福生活,实现农村社会现代化。村民自治是农民组织制度概念。农民组织制度是农民按某种组织原则和管理思想组织起来,执行一定的社会职能,完成特定社会目标按照一定形式建立的共同活动的群体。农民组织从属社会组织,是一种自愿结合而成的组织。随着经济体制的改革,农民组织也随之发生了深刻变化。第一,农村实行家庭联产承包责任制,农民摆脱了过去政社合一的集体经济组织的束缚,获得了生产经营自主权,成了相对独立的市场经济主体;第二,由此而来的是过去行政性的生产大队和生产队组织失去了组织生产和组织农民、管理农民的功能;第三,政社分开,又使乡镇政府失去了级织和管理农民生产经营活动的基础,调控力弱化。农村社会变迁,组织分化,怎样重构和创新农民组织,建立起一种良性运行的农村社会机制,实行农民力量的整合,保证村民处于和谐状态的社会控制和社会联系方式,促进村民聚居区内的政治、经济、文化有序发展。建立村民自我管理、自我教育、自我服务的村委会基层群众性自治组织,这种顺历史潮流而生的村民自治制度便成了农民组织制度。按照村民自治制度建立起来的农民自治组织———村委会,是村级组织,更是农民组织。在中国农村,只有一个村民自治组织,村民无可选择地自然成为自治组织的一个成员。它改变了国家与社会的关系,体现了国家与社会的分权原则是一种新型的农民组织,是农村的基本组织制度。
三、村民自治是基层治理模式概念
村民自治是一种基层治理模式。提出村民自治是一种基层治理模式,我们不妨先分析治理定义。俞可平在《治理与善治》一书中作了比较透彻的分析。他说,英文中的治理一词(governance) 源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。长期以来与统治一词交叉使用。
治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J . N. Rosenau) 将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力来实现。他引用了联合国有关机构成立的全球治理委员会1995 年发表的《我们的全球伙伴》研究报告中对治理作出的界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括通过权力迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式制度,而是持续的互动。书中进一步指出,治理是一个比政府更宽泛的概念。为了使治理更加有效, “善治”的概念使用率便呈上升趋势。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[19]上述治理与善治论述当属西方学术前沿理论,自古中国在社会治理和“善政”上也是有独到之处的。借鉴西方学术研究和我国古代社会治理研究中积极、科学、进步的成份,根据我国农村改革发展的实际,农村基层治理和善治的问题是十分需要的。
治理模式。简而言之,治理就是指导、引导、领导、管理、协调。治理是村民的民主,是村民权利实现的过程,是上下互动的管理过程;模式,则是一种社会的具体制度的基本规定性框架的运行原则的总和,也即某种事物的标准形式和规范。治理模式是对某种事物的标准形式和规范的领导、管理、协调。农村基层治理模式,是国家对农村提供的一种规范的领导、管理、调控的模式,也是实现基层管理体制的运行原则和过程。任何事物都是不断发展变化的,模式也只是相对的,
