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村民自治在中国已经施行了近20 年,取得了较好的效果,推进了我国政治民主,使民主精神能在我国广大农村地区撒播,大大促进了整个民主进程;村民自治还维持了整个社会的安定与团结。中国是一个地域宽广,人口众多的国家,社会的稳定是国家的头等大事,而村民自治使8 亿多农民自己管理自己,自己的事自己做主,这不仅极大地调动了村民的生产积极性,而且稳定了民心,成为社会和谐发展的保障。但我们也应该清醒地认识到在村民自治过程中遇到的各种问题、困境以及与我们政策预期之间的距离。本文试剖析村民自治凭借资源所存在的问题,有的放矢地制定措施,推进我国村民自治的发展。
一、外部凭借资源的缺乏
(一) 农村地区民主政治氛围不浓厚
在我国,历史沿袭下来的集权制思想根深蒂固,这使得乡镇政府对村级组织管得太多,管得太死,使村民自治组织与乡镇政府之间职权不清、关系不明,阻碍了村庄社会自主力量的发育和村民自治的完善。[1 ]村民自治不能在民主的制度安排下顺利进行。乡镇政府为了使选出的村级干部能更“听”自己的话,能更好地帮助其完成国家各项政策的落实,比如催粮收款、刮宫引产等,乡镇政府往往会插手村干部的选举,会推荐自己中意的候选人,或幕后操纵选举,使得民主选举流于形式。在对村干部的管理中,乡镇干部也会有意灌输教育村干部服从乡镇政府,并把奖惩措施与完成政务的指标挂钩,而不是让村干部民主地管理村民和村内事务。
其次,在精英治理模式、能人治理模式中,精英、能人们往往是运用个人魅力来号召和影响村民,调动村内的物力和人力资源,村民信服精英们的治理,而忽视对其民主监督,这将导致精英在管理中权力不断自我膨胀,甚至权力滥用,养成“个人说了算”的专权作风。如果对这一点不加以遏制,必然使精英治理目标日益背离民主的定义。所以,如果不改善村民的民主参与状态, 最终会导致这种模式异化而解构自身[2 ] 。因为民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策[3 ] 。让社会成员参与决策才能有效制约精英的专制。否则,就不成其为民主。
再次,农村地区教育不发达,村民信息闭塞,对外来的文化接触太少,特别是对民主意识的函义有的村民根本就不理解,更不用说在实际的生活中去运用和实践。在一个对民主概念都不是很清楚的地方推行政治民主,其困难是可想而知的。此外,社会对村民作为具有民主权利的国家公民的认可不够,在很多情况下无意识、习惯性地把村民排除在民主政治之外。
(二) 农村社会良好法治环境缺失
民主建设的本质是民主的法律化、制度化。村民自治作为国家的一项法律制度安排,不仅是亿万农民的民主实践,而且是一种法治实践[4 ] 。中国传统社会是一个“礼治”社会,伦理道德制约和影响着每一个人的言行,特别是在广大农村地区,伦理道德和家族规范一直是村民行为的准则。费孝
随着改革开放的深入,在市场经济浪潮的冲击下,村庄结构出现了扁平化和村民正在原子化(村民作为社会关联度极低的独立单位) ,村民的视野在不断扩大,村民的价值观、人生观也发生了不断地变化,以前以村规民约为准则,尊老爱幼、和睦相处,而现在村民则主要以经济效益为处事交往的原则。村庄道德舆论约束能力和村庄社会性收益越来越不重要。村民越来越精于计算经济利益,村民越来越依赖于单纯货币的评价而越来越少依赖于舆论的评价[6 ] 。即使有人不再遵守村规,有人公然虐待老人儿童,也很少受到村民的指责, 更不会像人民公社时期那样被游街批斗。
在传统伦理道德约束力逐渐丧失的情况下,法律的建立却没有跟上。目前,在村民自治中,由于法律的缺位,在执行村民委员会的决定时,因没有强制力而难以应对个别不合作的村民。因此,就出现有了一个人搭集体公共品供给中的便车,就会有一群人要搭这个便车的情况,而最终使公共品供给的资金和劳务筹措变得困难起来,最终,与村民生产生活密切相关的公共品不再能自主地供给,村庄秩序不再能够自生自发地维系下来[6 ] 。个别地方法治环境的恶化,已成为制约村民自治顺利实施的阻碍性、破坏性因素,其表现为农民法律意识薄弱,不自觉守法。农民或因不了解国家的方针政策,或为自身利益所驱动,只注重法律赋予的权利,而不愿履行义务。而且农村基层干部的法律意识也普遍比较淡薄,缺乏依法行政、依法自治的守法观念,有的乡村干部置国家法律于不顾,随意侵犯农民的合法权益,使农民的自治权利和经济权利名存实亡[4 ] 。
(三) 社会支持力量不够,引入机制不健全。
在村民自治的过程中强调村民的主体性、自主性,这是无可非议的,但在注重村民的主体参与的过程中,我们也应该重视社会力量的引入,寻求社会团体、企业、私人对村民自治的支持与帮助。村民自治的过程中还有很多东西需要从外界学习、借鉴,比如资金与人才的引进,民主选举、规范民主决策的程序与操作,民主管理、民主监督所需的技术和经验等。我们现在对村民自治的宣传不够,使社会方面对村民自治的了解不多,也没有激起社会方面对村民自治的责任感、义务感,很多社会力量如社会团体、企业、私人对村民自治采取一种漠视的态度。
目前,如何引进社会力量的机制还没有形成,也谈不上在充分保障村民主体地位的同时充分发挥社会的支持帮助。对此,我们应该呼唤更多的社会力量对村民自治予以关注。
二、内部凭借资源的缺乏
(一) 村民自治中的主体———村民流失严重,村民自治所凭借的人力资源严重不足
主要表现为农村中有一定知识和技能的青壮年劳动力大量外出打工,甚至长年累月离开本土,影响了农村的建设与发展,二是因考学、参军和招工离开农村的青少年很少能够再回到农村,农村中高素质的人才日益减少[7 ] ,城市反哺农村的机制尚未形成,由于城市生活优于农村,城市中的人才流转到农村的几率很小。村民自治变成了留在家里的“老、弱、病、残、妇、幼”的自治。村委会干部的选举组成面临困难,只能从上述6 种人中产生,导致干部普遍老龄化、素不高,当然带领村民致富奔小康发展农村社会经济也就成了奢谈[8 ] 。
通过对几个村庄的村民自治现状进行的调查,其情况是:四川省遂宁市一个小镇,前10 年外出打工的人不多,村民常常有很多空闲时间打牌,聊天。日子过得轻松但清贫。随着进城人数的增多,土地荒废也随之增多,尽管村子里近些年修建了很多新房,村庄却几乎快要变成“空壳村”了。全村共有58 户人家,226 人,而现在外出的就有174 人(包括打工的,在外
面上学, 参军的以及全家搬迁的) , 约占总人口的77 % ,留守的52 人中没有一个年轻人,中年人只有7个,其他都是正上初中、小学的孩子和年龄超过60 岁的老人,一般都是爷爷奶奶带着几个孙子守在家里。村党支部书记年龄已超过65 岁,村民委员会的主任也超过了60 岁,本应早卸任,但苦于找不到合适的人选接班。有位老支书说:“现在的年轻人都不愿意回来,有能力和知识的人都到外面去闯荡了,很多人长年累月不回家,想找几个优秀小伙子入党都没有人选呀!”“想从留守人员中挑选也难,要么是文化太低或者能力不强,没有号召力、影响力,要么是素质不高,难以胜任。”老支书的话道出了现在村民自治过程中普遍遭遇到的尴尬。特别是在西部一些较贫穷的地区,因为村干部待遇低,工作不好做,很多人都不愿意去担上这费力不讨好的苦差事。人力资源的流失直接造成了乡村活力的巨大弱化,从而使乡村自我更新、自我造血、自我发展缓慢或停滞,当然也就严重影响了村民自治的开展[8 ] 。
(二) 村财缺乏———村民自治所凭借的经济基础薄弱
家庭承包责任制实行后,农村集体经济组织就随之瓦解,除了土地,许多集体财产被变卖给私人,集体可供支配的资源被架空。村集体的收入完全依靠政府的划拨或一些微薄的资源收入,比如出租或变卖集体的水池,山头,树林等,以维持村级组织的运作。笔者家乡所在的村小组,属于中国西部农村地区较普遍的一种类型:村内没有村企业支撑,没有可利用的自然资源开采,村民的经济主要来自于土地的收成(10前年) 和村民外出打工(近10 年) 。农村税改费前村集体资金完全靠村对收缴部分的提留。税改费后则主要依靠政府的划拨和自筹。记得2004 年组里准备维修村小组里的水坝,要求每人出15 元,结果遭到村民强烈的反对,但迫于水坝的维修刻不容缓,村民同意每人出10 元,村干部为了筹够资金,村支书、村主任及村小组组长分头去成都、绵阳、重庆等城市找那些已经迁移出村,在外面“过得较好”的人员,动员他们出资为家乡的建设出份力。最后终于筹集了5000元,除去村干部的差旅费还剩4400 元用于维修。村小组组长现在谈起这事,仍感慨万千:“水坝虽修了,但村子里再也没有搞其它公共建设了,集体没有钱,让村民出钱,难啊!”
三、措施刍议
由上可知,村民自治受到内外资源匮乏的制约,要加大村民自治的推行力度,我们得从内外两方面入手,坚持两手抓,两手都要硬。
(一) 创造健康、民主的政治大氛围
明确划分乡—村之间的职权与职责关系,乡镇政权应从过头的“积极行政”向“消极行政”转变,真正发挥乡镇对村民委员会的指导、支持和帮助作用,而不是延续传统的直接或变相的控制与命令。从而实现国家与社会的合作治理[9 ] 。乡镇政府以及社会都应该给村民组织一定的民主空间,不仅如此,全社会都应确立农民是公民的意识,尊重农民的公民权利和社会主体地位,尽可能满足他们基于自身权利和自由人格的体认而产生的公民期待[4 ] 。
(二) 提高村干部素质,加强民主思想教育与引导
在村庄内成立民主监督小组,在充分放权给精英,让他们充分施展自己才能的同时,也要密切监督其行为,防止其权力自我扩张,让民主监督小组牵制其权力,监督其用民主作风、民主思维的方式去解决村内事务,处理与村民的关系,营造一个民主的、和谐的管理环境。既给予了精英才能的施展空间,又促进民主政治在农村地区的发展。乡镇政府要做好村干部的思想教育与培训,抓好对村党支部书记工作的指导,完善村党支部对村民小组的指导与监督机制。
(三) 完善村民自治立法,使村民自治有法可依、依法自治
如其不然,村民自治就有可能被法外力量的混乱参与和自身的非规范运行所断送[4 ] 。因此,应做到认真贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》,在日常管理中,严格按照法律办事;制定村民民主选举法,使选举规范化、法制化,杜绝贿选、拉帮结派和弄虚作假,抵制宗族势力、黑势力干预民主选举;建立监督机制,村民一旦发现村干部有违法或不当行为,可以进行批评教育或罢免;在积极完善法律的同时还要注意村规民约的建设,提高伦理道德的约束作用,使法律与社会的伦理道德一起作为广大农村地区村民的行为准绳。
(四) 如何留住村民中的精英人物,充分利用他们拥有的才智与资源来建设农村,发展农村,是我们推进村民自治的关键
本文认为,首先得制定一套切实可行的用人机制,这包括对村干部的素质能力考核,以选出优秀的干部,并因地制宜地设计出激励机制。现在是市场经济,我们在大力提倡奉献精神的同时,也要给予一定的物质奖励,以留住人才并使人才得以在农村发展。在人力资源稀缺的地方可试行“委托- 代理人”制度。在极力挽留村里的政治精英、经济精英的同时,我们也可以向社会敞开,吸纳社会上一些优秀人士加入到村级自治组织中来,以解决人力资源的匮乏,促进村民自治。
第五,改革村财制度。经济支撑是村民自治的基础,公共物品的供给也需要雄厚的资金。村级组织保留适当的资金是十分必要的。因此,在中央财政支持不足时,我们的村级组织应该拓宽资金引进渠道,广纳社会资金。比如充分利用本地的自然资源和丰富的人力资源,优惠政策等招商引资,或者想法引进社会个体、团体资金,比如吸引资金投资教育、桥梁建设等,切实解决公共物品的供给。再者,本文赞成向村民收取一定的合理的费用用于村集体设施建设,因为村内的公共设施的效益成本是不会外溢的,村民能够充分享受其带来的好处与方便。根据市场经济的运作原则, 享受了好处而适当地收取费用是合情合理的。
总之,推进村民自治是一项意义深远,任务艰巨的伟大工程,需要社会各界长时间、大力度地给予支持。提供内外资源的供给,激活村民的民主热情、提高村民参与的积极性,让村民、村民组织、村干部担当起村民自治的重任,是推进社会主义新农村建设的需要。
参考文献
[1 ]刘伯龙、竺乾威、程惕浩. 当代中国农村公共政策研究[M] . 上海:复旦大学出版社,2005. 319.
[2 ]吴素雄,陈洪江. 从精英治理到民主治理———村民自治制度演进分析[J ] . 江苏社会科学,2004 , (1) :1541
[3 ]科恩. 论民主[M] . 北京:商务印书馆,1988. 101
[4 ]王振亚. 关于村民自治理性化的若干思考[J ] . 陕西师范大学学报哲学社会科学版,2002 , (5) :281
[5 ]费孝通. 乡土中国[M] . 上海:生活. 读书1 新知三联书店,1985. 50
[6 ]贺雪峰:乡村治理中的搭便车问题[ EBPOL ] . [ 2
[7 ]朱天奎,王芳. 对中国农村治理模式的几点思考[A] .唐铁汉,袁曙宏1 社会治理创新———第二届中欧管理高层论坛论文集[C] . 北京:国家行政学院出版社,2006 :4671
[8 ]王中人,贺更行. 理论虚置化:村民自治神话的背后[ EBPOL ] . [2
[9 ]刘伯龙,竺乾威,程惕浩. 当代中国农村公共政策研究[M] . 上海:复旦大学出版社,2005. 319.
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