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村委会直选是完善民主选举、推动村民自治的重要内容,也是推进社会主义新农村建设的内容之一。但是,在目前的村委会直选中,不同程度地存在贿选的现象,并有加剧泛滥之势。这一问题的存在严重危害着村民自治的健康发展,影响着农村社会的稳定。目前,我国法律法规关于贿选的规定存在明显缺陷,已不能适应当前形势发展的需要,完善相关立法已成当务之急。
一、贿选的法律原因
贿选现象迅猛增多的原因是多方面的,笔者仅从法律法规方面进行分析。从法律本身看,目前我国还没有专门的《村民委员会选举法》,而《村民委员会组织法》(以下简称《组织法》)的相关规定不够明确,配套法规也不够具体。《组织法》是加强我国农村基层民主政治建设,推行村民自治,保障广大农民群众民主政治权利,发展社会主义民主,构建农村和谐社会的法律文书和重要依据。但《组织法》是村民自治的根本大法,所规定的都是重大原则事项,涉及村委会选举的条款,只有6条500多字,面对新形势下8亿多农民的选举实践以及越来越复杂的选举状况,这些规定过于简略,可操作性较差,早已不适应现在农村形势,不能有效解决和规范各种已经存在和即将出现的影响村委会选举公正性的问题。这具体反映在,《组织法》在选民资格、候选人条件、贿选、干扰、破坏选举等界定及处理、村民申诉期限及终结、延期换届和选举不成功村工作开展等涉及村委会换届选举方面,要么规定得太原则,不够明确、不够具体,要么没有规定,基层常常感到无所适从,而相关配套法规也不够具体。目前在村委会选举中,发挥重要作用的主要是各省、市、自治区人大常委会制定的地方性法规,但这些地方法规存在着的明显的问题是只在本行政区域内有效,从而导致不同的省份规定不尽相同,同时对贿选的界定也比较笼统、原则,没有量化的客观标准,在实际工作中很难操作。具体而言,主要表现为以下几个方面:
(一)选举程序规制问题。
没有科学合理的程序,选举只能停留在纸面,流于形式。《组织法》中缺乏详尽的程序性规定,给贿选留下了许多法律的空白和漏洞。
1. 缺乏在选举的准备阶段的法律规制。
候选人在得到提名后,纷纷组成自己的竞选班子,并开展活动提出自己的施政纲领,但施政纲领中或相当部分是违法违纪的,比如承诺当选后不搞计划生育、多分宅基地、分发集体财产;或有的承诺当选后要做慈善事业、公共事业,当选后这些承诺又往往没有兑现。由于法律法规并没有规定候选人必须把自己的竞选纲领书面递交选举委员会审核,这些承诺即使违法违纪也不用承担责任,同时,对候选人当选后任期内的行为也没有约束力,所以,候选人在选举的准备阶段通过贿选很容易当选并不会受到任何制裁。
2. 对竞选监督主体的规定不科学。
目前在村委会换届选举中充当“监督”角色的是乡镇政府,由于当前村委会在某些方面具有“半行政”性,乡镇政府与村委会存在千丝万缕的利益关系,同时也容易导致乡镇政府借“监督”为名变相“干涉”村委会选举。
3. 对委托投票和流动票箱的规定存在漏洞。
在村委会换届选举中,一些心术不正的人,为了顺利当选,在竞争激烈的情况下,采取各种各样非组织手段,其中最主要的是利用委托投票进行买票拉票,因为接受的委托投票越多就越容易当选。花钱买票,目前已成为村委会换届选举中的顽症,不仅屡禁不止,屡纠不绝,而且已经严重影响了村委会换届选举的公正性,影响了农村社会的稳定和经济发展。委托投票,之所以能够给人提供花钱买票的机会,首先是因为法律规定选举期间外出的选民可以办理委托票,而选举期间外出的选民怎样界定,法律没有明确的规定。有的把选举日外出也理解为选举期间外出。很多人就是利用选举日外出可以办理委托投票的规定买卖选票的。其次,法律本身对贿选行为的解释和处罚难以操作,特别是处罚的力度缺乏刚性,不仅使买卖选票的行为得不到及时有效的处理,而且还助长买卖选票的邪气。
4. 没有规定对新旧村委会进行审计。
村委会选举后,村民最大的诉求就是公布前任村委会的账本,清查账目,但是,往往受到干涉和阻挠,而《村委会组织法》没有对此做出规定,新任村委会为了便于交接工作也往往息事宁人,造成账目越来越乱,漏洞越来越多,亏空越来越大。正因为没有规定对新旧村委会进行审计,候选人参加竞选时才敢进行贿选并试图在当选后利用手中的权力收回投资。
(二)实体法律规制问题。
1. 贿选界定不清。
对于贿选,我国《村民委员会组织法》在第15条中规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,当选无效。”这是该法中惟一涉及到贿赂行为的条款,严格来说,该条款并不是要为贿选提供一个明确的定义,而是规定了处理贿选的手段。对贿赂做出明确解释的是全国人大常委会、国务院、民政部印发的《<中华人民共和国村民委员会组织法>条文释义》,“所谓贿赂,是指用金钱或者其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员,使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动。”“贿选必须有实际的收买行为发生,而且确实对正常的选举活动产生影响,不能将贿选问题无限扩大化。”[ 1 ]
但是,从这个解释来看,界定贿选仍然是现实中的一个难题。首先,“用金钱或其他物质利益收买选民”的规定有些狭窄,无法调整用其他利益收买选民的情况。比如,许诺自己当选后任命该选民担任某项村委职务的行为是否属于贿选。其次,对贿赂目的的解释比较模糊。“舞弊活动”不仅可以指称投票过程中的舞弊行为,还可包括其他阶段的活动,比如计票中的舞弊行为,所以该解释中所规定的贿赂目的不是十分明确。
然是现实中的难题。
2．对贿选查处主体权责规定不明。
查证处理贿选是非常困难的,一方面竞选人自己不会承认,另一方面除非发生矛盾,中间人也不会承认,碍于面子或其他原因,接受财物的村民同样不会承认,这就形成不了证据链,寻找旁证更加困难。对于贿选的查证部门,《组织法》中规定:“以威胁、贿赂,伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。”这一条规定过于原则,不仅规定的有权受理机关太多,而且并没有明确具体的处理机关以及各种机关处理决定的各自效力,更没有明确应如何处理、应追究何种法律责任和有权处理机关不依法处理时的责任,结果造成五个机关职责不明,处理效力不清,要么互相推诿,要么不同机关做出不同的处理结果,无法决定哪一个机关的处理决定效力优先。[ 3 ]当民政部门出面调查时,往往缺乏技术和强制等必要的手段,又因为民政部门是村委会选举的承办者,就会造成自办自查的嫌疑。对于司法机关来说,因为贿选行为大多数从表面上看并没有直接造成人员的伤害和经济的损失,加之缺乏法律的明确认定,司法机关没有作为查处贿选的受理机关,司法机关很难进行处理,一般也不愿介入。在实际工作中,村民举报的渠道还有各级信访部门、组织部门等,受理渠道包括不同层级、不同机构,最后都是转给乡镇村民委员会选举工作指导小组查处,但乡镇村民委员会选举工作指导小组只是一级最基层的政府机构,只是村委会选举的指导机构,不是司法机构,既缺乏司法机关的权威,又缺乏司法机关的侦察权力和技术手段。虽然贿选现象的举报较多,总会因为取证难、定性难,往往大事化小、小事化了,最后不了了之。
3．贿选处罚规定缺乏刚性。
《组织法》仅把村级民主权利的纠错机制界定为群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正。由于村委会选举是村民自治组织的选举,不是人大代表或国家机关领导人选举,村委会选举就是有严重的贿选甚至暴力威胁,即使有关部门情况调查属实,按照现行法律,也够不上触犯刑律,司法机关不能也不应介入,只能由乡镇选举委员会去处理,公安部门通常以扰乱治安论处。即使情节严重,也仅仅是“违法”而非“犯罪”,刑法不管或者说管不到,因为村级民主权利不在《刑法》、《民事诉讼法》、《行政复议法》保护或调节之列。《村民委员会组织法》第十五条做出了规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。”在这种情况下,有关方面只能对选举结果宣布无效,但由此造成的损失和后果,无法追究贿选者的责任。仅仅宣布当选无效,对贿选者处置是否太轻? 贿选及其破坏村委会选举而不受刑法所调节,已成为村委会选举工作中的难点和盲点,以至于花钱买票问题在村委会换届选举中,屡禁不止,屡纠不绝。
二、贿选的法律规制
(一)选举程序规制。
由于《组织法》中缺乏详尽的程序性的规定,给贿选留下了许多法律的空白和漏洞,因此要在程序上完善村委会选举,让贿选者的投机预期降低为零。有两条路径:一是适时修订《村民委员会组织法》,细化选举程序;二是制定《村民委员会选举法》,以专门程序法的形式规范村委会选举程序。无论选择怎样的路径,都要建立在总结实践经验的基础之上,立足于中国村民自治的现实国情和本土资源,突出遏制贿选的核心内容。
1．在选举的准备阶段,通过制度规范候选人的竞选行为。
鉴于贿选行为基本上都发生在选举的进行过程中和投票选举的现场,因此有必要在选举的准备阶段就通过一定的方式规范候选人的竞选行为,既不能限制候选人的民主权利,又要把竞选行为纳入规范化的轨道。笔者认为,候选人在得到提名后就应向选举委员会提交书面的“竞选纲领”,内容包括个人简历、竞选优势、本村发展规划、竞选支出、助选人员和竞选方式;这些内容经选举委员会审核之后,如没有违法违纪的内容,就可以向选民张榜公布,接受选举委员会和选民的共同监督。候选人如果顺利当选,那么竞选纲领中提出的“施政方针”作为一种承诺或是契约在其任期内具有约束力,作为其政绩考核的依据;更为关键的是,在事前就约定竞选支出、助选人员和竞选方式,对候选人在其后的选举过程中具有约束力,不得超出“竞选纲领”中确定的范围。如果候选人在选举中违反“竞选纲领”中的约定,情节较轻的给予警告,情节较重、出现违法选举行为的,选举委员会可以取消其参选资格。
2．在选举的进行过程中,确立村委会选举过程中的监督主体。
贿选现象的发生,一定程度上要归咎于选举程序中监督主体的缺位。笔者认为,由县级人民代表大会在换届选举前成立村委会选举监督小组,同时吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加,专门负责监督村委会选举工作,在选举之日,由监督小组对整个选举进行全过程的监督, [ 4 ]能有效地防止贿选的发生。
3．在投票选举的现场,秘密划票,公开唱票,当场宣布选举结果。
选举时村民领票、写票、投票、唱票等环节都要设计严密,比如,在投票站外的一定范围内不得从事涉嫌损害正常投票活动的行为,不得对选民进入或离开投票站进行录像或其他方式的记录。通过设置投票站,可以使选民领票、写票、投票、唱票等整个选举过程都处于严格保护之下,不给贿选人可乘之机,也减少其他因素给选民造成的心理压力,增加投票过程的保密程度,让村民能够按照自己的意愿来投票。使贿选人无从知道自己是否被选。这样,行贿人不能得到行贿带来的好处,必然打击他们行贿的积极性,从长远来看能起到抑制贿选的作用。在调研中我们也发现,很多贿选者的“竞选班底”的重要“职贵”,就是在投票现场参加“监票”,分头盯梢选民,监督投票,查看投票结果;甚至在选民将选票送入投票箱之前,悄悄查看选票上的名字,而后再目睹选票入箱。这种方式干扰了选举的流程,使得选民无法充分表达意愿。因此,要严格执行回避制度,候选人的直系亲属不得担任选举工作人员,从而保证选举程序的公平、公正和公开,堵上“贿选”的后路。
4．委托投票和流动票箱进一步规范化。
根据各地反馈的情况来看,委托投票和流动票箱是选举过程中最容易引发争议和出现不规范甚至违法的选举行为的环节。但是考虑到大多数省份的农村外出务工人员较多,如果取消委托投票,部分村可能出现参选人数不过半数的情况,建议各省制定或修订《村委会选举办法》时可以保留委托投票,但应当采用更为严格的限制,如明确将“外出”界定为“省外”,即只有投票期间在省外的选民,才可以书面委托投票;同时将同一个人接受委托的人数由三人改为一人,将贿选的可能性降低到最小;对于流动票箱的适用,应当明确限定于老弱病残确实不能到现场投票的人。
5. 在公布选举结果之后,进行离任审计和上任审计。通过立法将“离任审计”和“上任审计”列为村委会选举必经程序,有了“离任审计”,就不会累积财务问题,也便于追究前任村委会的财务责任;有了“上任审计”,对新任的村委会就有了考核和监督的依据,确保“当选时清清白白,离任时清清楚楚”,即使“贿选者”当选,也无法牟取私利,侵犯集体资产。
(二)实体法律规制。
1．对贿选进行明确的法律界定和认定。
对贿选进行明确的法律界定和认定就是通过立法解释或司法解释的形式取代没有法律效力的民政部的通知。将贿选的界定上升到法律层面,通过法律表现出来,这样可以解决选举过程中因为无法可依而导致的选举无序的弊端,亦可加强法律在选民中的权威性和效力。笔者认为,从违法行为构成要素界定“贿选”,相对比较科学;构成贿选必须具备三个要件:一是贿选所侵犯的客体必须是村民的选举权、被选举权和村委会选举活动;二是贿选的方式。即以物质利益和非物质利益收买选民、候选人和选举工作人员,使之违反自己的真实意愿参加选举,或者在选举活动中进行舞弊活动;三是贿选的后果必须足以造成妨害选民行使选举权和被选举权,破坏村委会的选举。所谓“妨害村民行使选举权和被选举权”,是指非法阻止选民参加登记、投票,或者胁迫、诱使选民违背自己的意愿进行投票,以及迫使选民放弃自己的被选举权等;所谓“破坏村委会选举”,是指破坏选举工作的正常进行。以上三个条件,须同时具备,才能构成贿选。
对“贿选”行为作一个比较宽泛的法律界定以及与其他竞选行为进行区分可能并不复杂,复杂的是制定一个科学、详尽、实用的认定标准;因为这一认定标准的缺位,使得村委会选举中许多竞选行为存在极大的争议,直接影响了法律责任的追究和村民自治的成效。对“贿选”行为认定标准的制定更是实践中的难题,标准定的严一些紧一些,势必动摇广大村民刚刚激发出来的参政热情,打击村民参加竞选的积极性,同时限制了基层民主创新的动力,进而影响社会主义基层民主政治建设的进程;标准定的宽一些松一些,也会出现很多问题,最为突出的就是对竞选行为缺乏有效的规范和引导,对一些明显的违法选举行为打击力度不够,使得村委会选举逐渐流于形式,村民自治成为停留在纸面上的,不切实际的空想,达不到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的预期目的。笔者建议“贿选”认定的标准要“严宽结合,松紧适当”,用复合的认定标准取代单一的认定标准,同时将其他国家和地区规范选举行为的合理经验与中国的本土资源相结合:首先,要看该竞选行为是否在形式上存在利益(包括非物质利益)与权利(选举权和被选举权)的交换。如果不存在利益与权利的交换,那么可以直接认定为合法的竞选行为。其次,如果该竞选行为形式上存在利益与权利的交换,那么要看该行为指向的对象是特定的还是不特定的。如果该竞选行为指向的对象是不特定的,如向五保户发放抚慰金、资助村里学生上学、个人出资修路建桥,那么一般不宜认定为贿选行为;如果该竞选行为指向的对象是特定的,如直接上门送钱送物、现场向投自己票的村民发钱发物,那么一般应当认定为贿选行为。最后,即使是指向对象不特定的竞选行为,也要看这种行为发生的时间。美国、日本、我国台湾地区一般禁止投票日前一段时间的竞选行为,如设宴款待、电视辩论等,防止这些竞选行为对选民意愿产生实质性影响。因此,笔者认为,应当在候选人部分涉及利益的竞选行为与村民正式投票之间设定期限限制,如不允许在投票日前一个月内进行涉及利益的竞选行为,防止针对不特定对象的竞选行为产生“收买”选民的效果。
2．将“贿选”纳入刑法打击范围,增加贿选成本。
从完善法律法规入手,增加贿选成本,
