论乡村公共权力体系的改革与完善

中国是一个农业大国，广阔的农村区域、众多的农村人口以及农业在国民经济发展和社会稳定中的基础地位，决定了“ 三农”问题是事关全局的重大问题。然而，改革开放近30 年来，农业薄弱、农村落后、农民贫困，成为中国现代化进程中最大的难题。相差悬殊的收入水平、日益扩大的城乡差别、无形幕墙的户籍制度，使城乡居民的共同利益认同不断弱化，社会发展的合力凝聚不足，严重制约了全面建设小康社会和构建和谐社会的进程。

为了解决这一问题，中国共产党十六届五中全会在深刻认识“ 三农”问题重要性和紧迫性的基础上，提出了以“ 生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为主要内容的建设社会主义新农村的重大发展战略。笔者认为这个宏大的战略发展纲要基本上可以分为三个层次，其中“ 生产发展”是建设社会主义新农村的前提和基础， “ 生活宽裕、乡风文明、村容整洁”是建设社会主义新农村最终要实现的目标，而“ 管理民主”则是新农村建设必不可少的重要保障。

本文试从促进“ 管理民主”的角度，就基层公共权力在新农村建设中的重要地位和作用、目前存在的问题和挑战及其重构与规范问题，进行一些初步的探讨。

一、基层公共权力在新农村建设中的重要地位和作用

所谓公共权力（ Public Power）是指在公共治理的过程中，由政府和其它各类组织掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力，它包括政治国家、公民社会和其他参与公共治理的组织与群体的权力。公共权力的终极目标指向是促进和维护公共利益，公共性、开放性、民主性、有效性是公共权力赖以维系及运作的合法性基础和前提。因而无论其结构形式有何种差异，都必须遵循和体现尊重人性尊严、维护公民权利、追求社会正义、坚持公正透明、超越利益集团、善待弱势群体等基本的价值和精神。

农村基层公共权力是整个国家政治体系的基石，是国家治理的基层组织和重要落脚点，其运行有效与否直接关系到国家的兴衰安危。塞缪尔·亨廷顿（ Sam uelP.H untington）认为： “ 如果农民默认和认同于现存的政治体系，那么它就为政治体系提供了稳定的基石。倘若农民积极地反对政治体系，它就会成为革命的推行者。”[1]因此，农村公共权力作为国家政治体系中最基础的环节，在维护稳定和促进发展方面有着不可替代的重要地位和作用。

建设社会主义新农村，基层公共权力的具体作用主要体现为：

（一）保证正确的发展方向

遵守宪法法律、贯彻落实党和政府的路线方针政策，是基层公共权力组织的首要任务。

（二）促进农村经济建设

基层公共权力应该制定并实施乡村经济和社会发展规划，支持和组织乡村群众发展生产，提高乡村居民的生活水平；保护集体经济组织和村民、承包经营户、联户等的合法权益；支持和促进村民发展各种形式的合作经济，承担生产服务和协调工作，促进农村生产建设和市场经济的发展。

（三）保护和分配公共资源

基层公共权力要依照国家法律法规制定土地资源的开发利用规划，建立和完善土地承包、保护、流转等一整套土地管理制度；要加强对非农用地的管理，农户建房用地要尽量利用村内空闲地，并按要求控制面积；在宅基地审批中，要实行公开制度，接受群众监督；对集体所有的山林、果林、水面，应严格管理；要保护草场资源，促进畜牧业发展；要教育引导乡村群众合理利用自然资源，不断提高自然资源的利用率；要通过多种形式的宣传教育活动，增强农民的环保意识，保护和改善生态环境，以维护乡村群众的长远利益，实现农村的可持续发展。

（四）提供公共产品和服务

新农村建设中，基层公共权力的主要职责要转到为乡村群众提供公共产品和服务、办理乡村公共事务和公益事业上来。一是兴修水利工程，建设防洪防涝设施，加强农田基本建设。要努力扩大农田灌溉面积，增加高产高效基本农田数量，为农业增产增收奠定基础。二是发展交通、通讯事业。抓好交通基础设施建设，修建乡村公路；努力提高电话普及率和电脑入户率，加快农村信息传递速度。三是搞好教育，推广农业科技知识，提高农村人口素质。紧密结合农村特点和生产实际，组织村民学习先进实用的种植、养殖和农产品加工技术。四是搞好公共卫生事业。建好县防疫站、妇幼站、乡卫生院和村卫生室，防治地方病，提高农村卫生人员素质，积极推进合作医疗制度。五是发展文化事业。扩大乡村内的公共交往，举办多种文化娱乐活动，丰富农民群众的精神文化生活。六是扶贫帮困，扶残助难。建立和完善农村社会保障制度，办好敬老院、拥军优属等福利事业。基层公共权力在提供公共产品和服务时要注意，当前农村公共产品和服务供给时普遍存在的一个问题是一致性，但实际上农民对公共产品和服务的选择是有偏好的。因此，要通过多元主体、多种渠道、多种层次、多种形式给农村社区提供丰富的公共产品和服务，以满足农民群众不同的需求和偏好。

（五）协调和化解各种矛盾与冲突

当前农村，利益主体多元，利益关系复杂，矛盾冲突很多。邻里之间、村民之间常会因房屋、财产、土地、山林等方面的利益冲突而发生一些矛盾纠纷。这些冲突如不能及时解决，或调解不当，也可能激化矛盾，造成严重后果，甚至引发恶性案件。因此，及时调解和妥善处理这些矛盾纠纷是非常必要的。由于这些矛盾纠纷引起的原因较为复杂，且表现形式多样，因此单靠司法机构很难及时处理，且司法机构对有些特殊的纠纷也难以介入。而农村基层公共权力在乡村中有较高的威信，熟悉本乡村情况和人际关系，对解决村民纠纷也有经验、懂方法，所以有条件及时调解和解决纠纷。因此，基层公共权力要积极协调和化解各种矛盾和冲突，促进村民之间、村村之间、民族之间的团结互助，维护乡村和谐。

（六）维护社会治安和稳定

在新农村建设中，维护良好的社会治安对于促进农村社会稳定、保障广大乡村群众安居乐业具有重要作用。然而，在地域辽阔、人口众多的农村社区，单靠公安机关来维持治安是远远不够的。基层公共权力要积极协助公安机关维护当地的社会治安，教育村民自觉维护乡村秩序和公共安全，动员和组织乡村群众做好防灾、防火、防盗等工作，保证村民生命财产安全，维护乡村社会稳定。

二、当前基层公共权力存在的问题

随着中国政治发展和行政体制改革进程的不断深入，基层公共权力建设已取得了明显成效，但仍存在不容忽视的问题。这些问题既有来自体制方面的，也有来自运行机制层面的。对这些问题，若不进行认真地研究解决，必然会使其背离公共权力的价值取向，影响乡村民主政治建设的巩固和发展，进而影响和阻滞新农村建设的步伐。

（一）乡镇政权的困境

目前乡镇政府无论在结构体系还是运行机制方面，都存在着一些具有普遍性的问题。如与县级政府在事权和财权方面的职责权限划分不够清晰，越来越多的县级职能部门在乡镇设立了分支机构。乡镇政府无法统筹安排工作，无法有效组织和管理乡域内经济、教育、文化等各项事业。此外，农业税取消后，许多乡镇失去了主要的财政来源，虽然通过财政转移支付得到一些补助，但大多数乡镇都承受着程度不同的财政压力，目前全国乡镇负债总额已达到二千多亿元。尤其在中西部地区，财政极其困难，乡镇政权治理能力下降，无法为乡村社区提供基本的公共产品和服务。乡村公益事业难以发展，公共设施难以建设，公益活动难以举行。许多乡镇干部工资不能及时发放，基本的办公条件难以维续。

(二）乡、村公共权力间的摩擦

“ 乡政村治”农村治理体系对于促进农村社会治理的科学化和民主化发挥了积极作用，但在实际运行中也逐渐暴露出了其在治理架构上的缺憾。由于《村民委员会组织法》中对乡、村两级的权责规定得过于笼统，造成权责分界不清。乡、村两级出于各自切身利益和目标的考量，对《村委会组织法》加以理解、曲解和运用，从而在公共权力运行中产生了诸多矛盾和摩擦。

一方面表现为乡镇政府对村民自治的过度干预。如一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举，有时甚至用行政命令撤换村干部。有的乡镇以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的方式，强制村委会和农民生产什么、如何生产以及达到什么样的指标要求，违背了群众意愿，挫伤了农民的积极性和主动性，造成干群关系的紧张与对立。

另一方面又表现为村级自治组织行政化的偏向。从制度安排看，村委会是基层群众性自治组织，不是一级行政组织，也不是乡镇政府的派出机构。但在实践中，由于乡镇管理要依托村委会去实施，村委会实际上同时承担了自治和行政双重职能，而且现行制度安排并没有明确区分两者的界限。因此，在实际运作中，村委会的行政职能往往侵蚀了其自身的自治功能。当两种职能发生矛盾时，往往是自治职能让位于行政职能，使村委会附属行政化，既抑制了村自治组织的积极性，又削弱了乡镇行政的效能。

（三）“ 两委”关系的协调

目前，农村党支部与村委会的关系基本上处于自发状态，还谈不上自觉认知、自觉规范、自觉调适。从现行法律制度安排的大原则上来看， “ 两委”关系是明确的，村党支部处于领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治。但由于两者职责权限划分不具体不清晰等诸多原因，在实践中“ 两委”关系常常出现这样或那样的偏差。

一种情况是村党支部领导地位得到了体现，而村委会代表村民实行自治的功能却没有充分发挥。有的村党支部以《村委会组织法》第三条中“ 中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”为依据，片面强调党的领导，以此来取代村民自治。

还有一种情况是村委会代表村民实行自治的功能得到了发挥，而党支部领导地位却未能体现。有的村委会片面强调自治，认为村委会是老百姓选出来的，村里的大小事务都要通过村民自治来加以解决，党支部无权干涉。于是在思想和行动上排斥党组织的领导，手握财权，唯我独尊。

除了以上两种情况外， “ 两委”关系最普遍的问题是村党支部书记和村委会主任之间“ 将相不和”，形成“ 两套马车”、“ 两台戏”，工作上难以相互配合形成合力， “ 两委”关系存在严重摩擦。甚至有一些农村党支部与村委会分庭抗礼，村支书和村主任个性都很强，相互对着干， “ 一人一把号，各吹各的调”。党支部与村委会明争暗斗，与公共权力的价值和精神格格不入，其结果是党支部与村委会两败俱伤，同样“ 软、懒、散”， “ 两委”瘫痪不能发挥作用。目前“ 两委关系”紧张的村庄为数不少，对于农村党组织的建设和村民自治的发展以及社区稳定，都产生了严重的消极影响。

（四）自治组织的规范

作为“ 草根民主”的重要形式—— —村民自治自实施以来，已经取得了巨大的成就，但目前依然面临着许多急待解决的重要问题。

一是很多农民由于传统观念的影响，认为选举是走过场、摆样子，参与热情不高，使选举流于形式。二是重大村务决策会议随意性大。根据法律政策规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大事务民主决策的主要形式，但实际上却没有实质性的决策权力，没有发挥应有的作用。各地通行的做法是由村委会召集村民会议或村民代表会议，但哪些事务属于应由村民参与决策的重大村务，什么时候提交讨论，往往取决于少数人的主观意志。三是村务决策的民主化、程序化远远不够。议事规则杂乱无章无法贯彻，或者就根本没有成文的议事规则。有些本该由村民会议决定的事务往往由村委会决定，而且村主要干部往往在决策中处于主导地位，并不同程度地控制着决策的运作，班子成员难以发表不同意见。四是村务决策的质量难以保证。由于信息不对称和议事程序制度安排不健全不合理，即使召开村民代表会议，往往也是临时将村领导班子形成的决策交村民代表讨论，实际上把村民代表会议变成了任务布置会。更有甚者，目前不少地方的农村几乎连村民大会也无法召开。五是村务公开作为民主监督的一项重要内容，由于公开中的种种不真实性而使村民失去热情，失去民主参与的积极性。六是有的村集体经济是个“ 空壳”，村民们认为参与“ 民主管理、民主决策、民主监督”不仅不会得到什么实惠，而且还可能要为村里的各种事务掏钱，倒不如不参加而搞自己的生产为好。只有当村委会的行为侵犯了其切身利益时，村民才会积极行动起来，否则村民很少愿意参加村民自治的各种活动。

三、走向和谐共治的基层公共权力重构

当前我们进行的社会主义新农村建设与中国其它改革一样，是在政府主导下的改革。我们知道，改革作为利益关系的调整和利益格局的重新构造，必须首先树立一个绝对权威的主体来制定政策，推动改革的进程。毫无疑问，这个主体只能是政府。就中国的情况而言，十一届三中全会以来成就辉煌的改革实践更是雄辩地表明，政府在改革发展中起着决定性的作用。因此，一个理性和审慎的政府是我国社会主义新农村建设在经济全球化和国内经济与社会同时转型的复杂背景下健康发展的重要保证，是决定着新农村建设整个进程的主导与核心力量。新农村建设首先要靠政府统筹，政府的主要责任在于：通过促进城乡协调发展的短期政策调整和长效机制建设，加快现代化生产方式对传统农业生产方式的改造，增强农村和农民的发展能力；通过深化户籍制度改革和发育要素市场，不断改善农业、农村和农民发展的宏观政策环境；通过建立农村社会保障制度，提升低收入农民保障水平。

在充分肯定政府在新农村建设中主导作用的同时，特别要注意摆脱狭隘观念，清醒认识到不能仅仅依靠政府部门，而必须同时动员社会各方面力量积极参与、共同治理。

自从1989 年世界银行首次使用“ 治理危机”一词以来， “ 治理”（ Governance） 理论不断丰富完善，并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到了广泛运用。治理的核心是指为了实现与增进公共利益，众多的行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，调和不同的甚至相互冲突的利益，并采取联合行动管理其共同事务的持续的过程。

治理理论的基本内容主要有四个方面：一是治理主体的多元化。治理意味着是国家与社会的共治，政府不再是公共权力的唯一主体。二是公共责任界限的模糊性。治理理论在强调国家与社会合作的过程中，模糊了政府与社会、政府与市场以及公私机构之间的界限和公共责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，政府正在把原先由它独立承担的许多公共责任移交绐私营部门和第三部门。三是公共权力间的相互依赖。治理理论认为，在多元化的治理主体之间，存在着广泛的权力依赖关系与合作伙伴关系。在很多公共事务上，政府必须和其它行为主体合作，进行谈判、交易、协调并共同行动，在实现共同目标的过程中满足各参与主体的利益。四是自主自治的网络体系的建立。治理主体的多元化、多元主体之间的权力依赖与合作伙伴关系，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。

治理理论强调民主和多元主体，强调政府与公民社会的合作，强调公民自治和非政府的公共权威，反映了全球化时代的民主要求，体现了公共行政发展的方向。治理理论用于分析我国的公共管理改革也具有重要的价值。

从根本上说，我国农村基层公共权力结构和运转中存在的问题是农村基层治理体系和方式不适应市场经济发展及乡村民主发展的反映。因此，必须彻底转变乡村社会治理理念，对基层公共权力的范围和功能进行调整和划分。当前，农村基层公共权力体系中，除了乡镇政权、村党支部村委会外，还应包括参与农村公共事务、为农民服务的来自不同领域、不同层级的各种正式或非正式机构和组织，如农民协会、行业协会、村民理事会、农技协会、担保协会、调解委员会、婚丧理事会等。以上这些都应成为农村社会的治理主体，共同构成新的基层公共权力体系。

新农村建设要强调多元治理主体，强调政府、企业、社会的互动及责任共负，使各种能为农村公共福祉和公共利益服务的组织都参与到农村公共事务中来，成为乡村治理中的积极力量。具体而言，农村基层公共权力的重构和加强基于这样的理念，即提升乡镇政权、村党组织和村委会的治理能力，同时鼓励为农民服务的各种组织参与治理，构建民主合作型的、和谐共治的乡村治理体系。当前，主要应从以下几个方面入手：

（一）改革乡镇政权体制，全面提升治理能力

推进乡镇体制改革，首先就要对乡镇政权、尤其是政府的功能和权责重新定位，坚决实行“ 政企分开”、“ 政事分开”和“ 政社分开”，把自己不该管的事交给乡村企业、农村市场、乡村社会组织、中介机构和农民自治组织等。乡镇政权要尊重农村市场在资源配置中的基础性作用，调动乡村社区各方面的积极性和主动性，增强乡村企业和整个农村社会的活力与效率。要主要运用经济和法律手段管理经济，从过去直接抓生产经营、催种催收，转到落实政策、行政执法、为乡村和农民群众提供公共服务和创造良好发展环境上来，强化为农业、农村和农民服务的职能。尤其是要抓好国家法规、政策和地方信息的上传下达，乡村经济发展和公益事业的组织、指导和帮助，扶贫救灾及突发事件的应急处理，以及对其它部门和组织的工作协助和协调等，从而降低乡镇政权的财政需求并减轻财政压力，制约其权与利的扩张。

（二）协调乡村公共权力，促进良性运行

乡村关系的体制病灶和乡村公共权力之间的摩擦和矛盾，主要表现为乡镇政府与村民委员会之间的关系与矛盾。村委会是基层群众性自治组织，不是乡镇政府的分支机构，不是国家基层政权组织，不是一级政府。乡镇政府对村委会不是领导关系，而是指导关系。乡镇要减少对村民自治的干预。

一方面，乡镇政府应该而且必须对村委会工作给予指导、支持和帮助。具体来说，一是指导村民搞好选举换届工作，强化村委会领导班子建设，加强对村干部的培养，帮助村委会加强法制建设；二是指导和支持村委会建立健全村民会议或村民代表会议制度，制定《村民自治章程》和《村规民约》，建立健全村务公开工作，搞好本村的公共事务和公益事业；三是热情帮助村委会解决实际工作中面临的具体困难，协助解决村际纠纷，帮助和指导村委会搞好自然资源开发，搞好农业生产、水利建设、基建管理、林果生产等方面的工作，帮助和指导村委会发展多种形式的合作经济组织，帮助村民开拓市场。

另一方面，村委会应当积极自觉接受乡镇政权的指导，协助乡镇开展工作，充分发挥桥梁和纽带作用，认真贯彻落实党和国家的方针政策，及时反馈村民的意愿和要求，做好自治范围内的各项事务。要通过明确乡村各自的职能，努力探索建构一种既能解决国家意志在乡村社会有效贯彻、又能实现农村社会力量对国家权力有效制约的民主合作型乡村关系，实现乡村公共权力的良性互动。

（三）理顺村“ 两委”关系，实现团结共事

村民自治是在党的领导下进行的，而党在农村的领导又在很大程度上是通过村民自治来实现的。村党支部不能用“ 领导核心”作用来代替村委会的“ 管理中心”作用，不能用两委会议来代替村民大会；不应该以领导核心的名义对农村的“ 划桨”职权事必躬亲，把持村中大小事务的决策权。村委会也不应该以自治核心的名义对农村的“ 掌舵”职权取而代之。从目前农村“ 两委”关系的成效得失来看，最为重要的问题不是农村党支部与村委会的职能划分与分权，而是怎样建立并实施一种农村公共权力的合法化和规范化的运作机制，以实现村党支部和村委会的和谐共事。即实现村党支部与村委会既分工、又合作，各自独立开展工作，同时又在需要配合的事情上相互协作；村委会积极而有成效地开展工作，村党支部则对村委会工作大力支持，并在重大决策上可以有效代表上级党组织对村委会实行领导。

（四）健全村民自治机制，充分发挥民主治理功能

农村基层民主的实现，关键在于探索一套卓有成效的办法。要通过民主选举，使农民群众真正选出一个热情拥护和真心信赖的村委会领导班子。健全民主决策机制的关键是要增强村民会议的权威。民主管理是指对村内的社会事务、生产生活、个人行为等的管理，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见。健全民主管理机制是要根据宪法、法律以及国家的政策，结合本村实际情况，制定出上符国法、下合民意，既约束群众又规范干部的村民自治章程和村规民约，把村民的权力和义务、村级各类组织之间的关系和工作程序，以及生产管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得清清楚楚、明明白白，让村民通过自己制定规章制度，全面参与村务管理，实现村民和村干部自我约束、自我教育、自我管理。实行村务公开、民主理财和民主评议村委会等制度，是民主监督的主要形式。

（五）鼓励新型社会化服务组织发展，实现乡村社会和谐共治

当前，广大农民对应对日趋激烈的市场竞争、对完善农村社会化服务体系、对获得生产生活多方面的服务有着十分迫切的需求。仅仅依靠县乡村正式公共权威的努力，是难以满足这些要求和很快改变目前农村落后面貌的。因此，在新农村建设和乡村治理中，要鼓励和支持为乡村社会提供各种公共产品和服务的带有社会性、公共性、公益性的组织发展。

农民的利益是乡村民主的内在基础和动力。当前，农村的利益关系复杂，农民的需求结构多样，农民的偏好也各不相同。农民个人及家庭利益、村组和各种小团体利益、农村社区的共同利益、跨社区的产业专门利益等构成了农村多元层次的利益结构。要动员多元行动主体，以不同方式、从多种渠道、多个层次提供各种公共产品和服务，从而满足农民群众的多种需求和偏好。要在继续增强农村集体经济组织实力和服务功能、发挥国家基层经济技术服务部门作用的同时，大力培育、鼓励、引导和支持农村发展各种社会化服务组织；要大力发展各种类型的农民专业合作组织，为农民提供科技、信息、资金和产品销售等服务；要推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益；要鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。

乡村民主政治建设的一个基本目标是，不仅要在法律和政策层面上解决国家、集体和农民三者的利益关系，而且要最大限度地把农民组织起来，通过制度化的参与维护农民自身的利益。组织化程度低是整个中国农村发展的瓶颈，从某种意义上说，农民组织化发展有多快，农村经济发展就有多快；农民组织化程度有多高，农村经济发展水平就有多高。基层政权必须积极作为，提供引导和必要的扶持，帮助农民进行自我组织。要激发乡村社会的潜在力量和活力，相信农民群众的创造力，给农民舞台，让农民自己组织起来，自己开动脑筋谋发展。

农村基层政权必须与时俱进，回应时代发展与广大农民的要求，彻底转变农村社会的治理理念。要采取宽容的态度接纳、协调好这些为乡村社会提供公共产品和服务的各种组织，保护和引导好农民自己管理社区、管理自己、服务自己的积极性和创造性，为其提供发展环境。农村基层政权要树立“ 不管谁为大家服务都应该被鼓励，一切有利于农村发展和农民幸福的事都应该肯定和支持”的理念，与多种治理主体友好协作，构筑新的民主合作型的乡村公共权力体系，迈向和谐共治的乡村治理。

参考文献：

[1 ][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，杨玉生等译.北京：华夏出版社，1 988：286.