依法规范村民自治　发展农村政治文明———张家界市村民自治章程和村规民约制定及实施情况的调查

完善基层民主管理制度, 不断提高村民自治和法治化管理水平, 是社会主义新农村建设的一项基本内容, 是党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的基本要求, 也是党中央统筹城乡发展的重大战略部署。为全面深入掌握全市村民自治章程和村规民约制定及实施的有关情况, 张家界市依法治市领导小组办公室根据省依法治省领导小组办公室的统一部署, 按照“分头调研”的原则, 组织各区县对制定实施村民自治章程和村规民约的情况进行了一次专题调研。

一、基本情况

张家界市下辖4 个区县103 个乡镇(场) 1641 个村(居) 民委员会, 农村人口109 万, 占全市总人口160 万的68%。

为切实搞好这次调研, 各区县根据省市统一安排, 结合实际, 迅速组织精干力量, 于2006年12月23日至2007年1月5日, 分别深入到溪口、沙堤、瑞塔铺、协和等4个样本乡镇的68个村(居) 委会, 就制定实施村民自治章程和村规民约的情况, 采取听汇报、查资料、抽样调查、明察暗访等方法, 进行了一次深入扎实的调查研究, 对调查和了解到的第一手资料及时进行梳理总结, 形成了专题调研报告。同时, 各县(区) 以开展这次调研活动为契机, 发现经验, 查找不足, 改进方法, 推进工作。慈利县在以溪口镇为样本乡镇, 采取了听取汇报、查阅资料、抽样调查、明察暗访等方法展开调查的同时, 还采取由各乡镇分别调研, 将情况上报县依法治县办汇总的办法, 对全县31个乡镇675个村(居)委会村民自治章程和村规民约制定实施情况进行了抽查。桑植县成立了专门的调研组, 对样本点瑞塔铺镇进行抽样调查时, 发放调查表100份, 走访村组干部10 人, 村(居) 民50人, 召开座谈会2次。另外, 查阅了1991年至2005年的县依法治县工作档案16卷, 并对掌握的材料及全县开展村民自治章程和村规民约制定实施情况举行了专题研讨会。

调查显示, 我市自1991 年开始制定实施村民自治章程和村规民约以来, 各区县在开展基层依法治理及依法规范村民自治的过程中创造了一些好的经验和做法, 取得了初步成效, 并涌现了一批全国、全省、全市“民主法治示范村(社区) ”。目前, 全市已基本建立起了规范统一的村民自治的制度体系, 这些规章制度体现了村民自治的基本要求, 促使村民按照自治章程和村规民约进行自我约束、自我教育、自我管理、自我服务, 保证了村务公开的经常化、规范化, 对促进农村基层干部的党风廉政建设, 加快农村民主管理向纵深发展, 深化农村基层民主法制建设, 发展农村政治文明, 构建和谐新农村, 起到了积极的促进作用。同时, 各区县通过推行村民自治, 化解了一些农村中存在的党群、干群矛盾,维护了农村社会的稳定。如慈利县零阳镇零溪村地处县城郊区, 以前常因征地拆迁, 土地补偿, 农村习俗与法律规定的冲突矛盾不断, 2000年, 该村采取广泛听取村民意见, 专业人员拟定草案, 经过合法性审核, 最后由村民大会讨论通过, 并提交镇人民政府备案, 制定了适合本村实际的村民自治章程, 解决了女儿户土地补偿款分配和土地再分配两大难题, 推动了该村各项村务进一步走向法治化管理轨道。

从实施覆盖面来看, 全市1641个村居委员会中有1612个制定和实施了村民自治章程和村规民约(以下简称“两项制度”) , 占应制定和实施的98123%。有3个区县100%的村(居) 委会制定和实施了“两项制度”。

从制定主体上看, 规范的村(居) 委会总数偏低, 全市只有305个。其中, 全市4个样板乡镇的68个村(居) 委会中, 制定主体规范的村有15个, 占68个村的22106%。从制定形式上看, “两项制度”名称统一的村有1556个, 结构包括“三则”、“四级”结构模式的村有1566个,村规民约由名称、正文、结尾三部分构成的村有1607 个,分别占全市村( 居) 委会总数的94182%、95143%、97193%。

从内容上看, 规范的村有1045 个, 内容与新形式相适应的村有558 个, 内容包括三项管理的村有1575 个、没有“四乱” (乱设处罚权、乱罚款、乱收费、乱设强制执行权)现象的村有657 个, 分别占全市村(居) 委会总数的63168%、34100%、95198%、40104%。

从程序上看, 民主决策、民主管理、民主监督(以下简称“三项民主”) 能按照法律法规和国家政策规定的程序进行的村(居) 委会有1394 个, 占全市村(居) 委会总数的84195%。

从落实上看, 能按时召开村民会议的村有573个, 能按时召开村民代表会议的村有1470个, 能按时公开村务的村有1342 个, 分别占全市村(居) 委会总数的34192%、89158%、81178%; 村委会和村民按照“两项制度”办事方面, 执行得比较好的村有715个, 一般的村有651个, 比较差的村有175个, 分别占全市村(居) 委会总数的43157%、39167%、10166%。

二、存在的主要问题

近几年来, 全市农村以村(居) 委会换届为契机, 着力完善村民自治制度, 制定实施村民自治章程和村规民约, 全市农村基层民主政治建设取得长足发展。但调查显示, 我市在推进村民自治, 制定和实施“两项制度”的过程中, 还存在一些不容忽视的具体问题, 需要进一步加以引导和解决。

(一) 制定主体不合法。通过村民会议制定村民自治章程、村规民约是实行村务民主管理的重要形式, 涉及村民切身利益。村委会组织村民对其进行修改, 集中群众智慧, 最后由村民会议民主表决通过印发, 有利于安定有序、团结稳定。但实际上, 我市部分村的村民自治章程没有按照合法的程序进行制定。在制定过程中, 宣传、酝酿不够, 不注意广泛征求意见, 而是由乡镇或有关部门帮助起草后, 村组干部讨论定稿后, 在村民代表会议上宣读就算通过, 多数没有进行表决, 有的甚至就没经过村一级讨论表决, 而是由乡镇或其他组织直接印发到村。调查数据显示, 全市1641 个村(居) 委会中, “两项制度”制定主体规范, 即按村(居)委会组织法规定由村(居) 民大会讨论通过的只有305个,仅占18157% , 还有高达81143%的1336个村达不到有关要求。由于“两项制度”制定主体的不规范, 使之失去了应有的广泛性和民主性, 在一定程度上挫伤或削弱了广大村民参与民主决策、民主管理、民主监督的积极性, 给“两项制度”的实施带来隐患。

(二) 形式内容不规范。主要表现在以下几个方面: 一是制度形式不完整。全市1641个村(居) 委会中, “两项制度”名称不统一的村有85个; 村民自治章程在结构上未包括总则、分则、附则三部分, 采用“章”、“节”、“条”、“款”四级结构形式的村(居) 有85个; 村规民约不是由名称、正文和结尾三部分组成的村有34个。二是修订完善不及时。据调查统计, 全市村民自治章程内容不规范的村有596个, 占全市村(居) 委会总数的36132%; 内容与新形势不相适应的村有1083 个, 占全市村(居) 委会总数的66%。如: 桑植县杉木桥镇泗水坝村村自治章程规定: “每个村民在村内部有以下义务: (二) 按时完成上级政府规定的农业税、统筹、提留、义务工和村民委员会分配的各项任务。”该县零阳镇民和村村民自治章程规定: “坚持土地公有制, 不准买卖, 不准出租, 违者除收回经营使用权外, 没收其款项。”没有及时完善补充。三是部分内容不合法。据调查统计, 全市有984 个村存在乱设处罚权、乱罚款、乱收费、乱设强制执行权(以下简称“四乱”) 等与国家法律、法规相违背的情况, 占全市村(居) 委会总数的60%。“两项制度”对村(居) 民管理的条款较多, 特别是涉及到对村(居) 民财产权益的处罚等方面有明显违法的内容, 在处理邻里关系、计划生育、婚姻家庭、社会治安等方面, 对不接受村(居) 委会调解的村(居) 民收取违章教育费等。如在“社会治安”一项中, 一部分村规定“经村、组干部调解, 当事人双方达成协议后应制作调解书, 当事人接到调解书不起诉, 又不履行的, 由村委会组织治安联防队兑现, 被执行的一方必须交纳执行人员工资, 按参加人员每天10元计算。”一些村的“两项制度”存在管理办法“命令式”,管理权限“个人化”等情况, 由于内容不合法, 给“两项制度”的效力和正常实施带来了不小的危害。

(三) 村务管理欠民主。村务公开, 民主管理是农村法治建设的重要内容。调查统计显示, 全市有247个村的民主决策、民主管理、民主监督不能按照法律法规和国家政策规定的程序进行, 占全市村(居) 委会总数的15105% , 我们在调查过程中发现, 一些村的村务管理不够民主, 村务公开不规范, 内容不全面, 避重就轻打埋伏, 村务公开栏成为征兵、计生、卫生等宣传标语的张贴牌。在村务决策和管理中, 部分村的村民会议或村民代表会议不能及时召开, 涉及村民利益的事还是少数村干部说了算, 凌驾于“两项制度”之上, 出现权比“自治章程”大的现象。在民主决策方面,由于一些村干部自身素质偏低, 法律意识和政策水平不强,不懂得通过法定程序进行决策, 而是按习惯办事, 以村民代表会议代替村民会议、以村“两委”会议代替“村民代表会议”、以“村官自治”代替“村民自治”; 在民主管理方面,一些村干部仍然沿用旧的思维方式, 使基层民主管理流于形式, 一些村的民主理财走过场, 财务开支由个别人或少数人说了算; 在民主监督方面, 一些相关制度只是写在纸上, 挂在墙上, 说在嘴上, 没有落到实处, 成为一纸空文; 在民主选举方面, 有来自乡镇政府工作中的越位和缺位, 也有来自因派别势力或强或弱的干扰, 还有来自贿选的影响, 且难取证、难界定。这些问题的存在, 在一定程度上影响了村民自治的质量。

(四) 自治功能被弱化。其主要体现在三个方面: 一是由于一些村农村集体经济实力薄弱, 村民自治功能被弱化。村(居) 委会经济基础相对较好的, 村(居) 民的自治能力相对较强。如桑植县瑞塔铺镇的甘溪村, 村集体经济为零, 每年召开一次村组干部会议都算很不错了, 村民自治就根本谈不上。二是乡镇及其他组织在主动适应农村村级民主决策和管理的要求, 向村级组织和村民群众提供指导、搞好服务上还有许多不足, 往往借“指导之名”, 行“领导之实”, 越位行使职权, 干预村民自治, 村委会作为农村村民自治组织的法律地位没有得到尊重, 在很大程度上伤害了村民自治的积极性, 阻碍了村民自治活动的深入开展, 具体表现在村(居) 民自治章程、村规民约的制定、村(居) 委会换届选举等方面。如桑植县在制定和实施“两项制度”的过程中, 有55个村的“两项制度”是由一些乡镇政府或综治办、司法所等包办代替, 搞统一模式, 将印制好的村民自治章程、村规民约直接下发给村民的, 没有经过规定的程序交村民进行讨论和表决, 使这一工作变成了少数干部的行为, 变成了纯粹的形式主义, 其结果只会导致村(居) 委会的自治功能萎缩, 使这些村的村民自治章程和村规民约缺乏应有的合法性。三是村民参与自治的趋利性。由于村民对自己的权利和义务在认识上的不足, 其参与自治的积极性容易受到趋利因素的影响, 在承担义务上消极。

(五) 制度落实难到位。搞好村民自治, 制度建设是根本, 制度落实才是目的。但是, 一些村的“两项制度”由于多方面的原因, 自制定到现在仍是一指空文, 没有充分发挥应有的作用。调查统计显示, 全市1641个村(居) 委会中,未按时召开村民会议的村有1068个、未按时召开村民代表会议的村有171个、未按时公开村务的村有299个, 分别占全市村(居) 委会总数的65108%、10142%、18122%。村委会和村民在按照村民自治章程和村规民约办事方面, 情况也不是十分理想, 做的比较差的村有175个, 做的一般的村651 个, 分别占全市村(居) 委会总数的10166%、39167%。究其原因, 主要体现在以下四个方面: 一是法治意识淡薄。我国农村长期受封建传统道德观念影响, 小农意识浓厚, 村民参政议政意识不强。加之政策法规在农村的宣传力度不够, 农民整体依法维权、民主管理的能力不足, 农村民主法治氛围不浓, 没有充分认识到《村民自治章程》和《村规民约》对于推动农村社会有序发展的重要作用。一些村(居) 委会当时制定村民自治章程和村规民约时, 仅仅是为了赶形势, 应付各类检查验收活动, 没有真正把它作为村里的“根本大法”来对待, 形同虚设。二是人员素质参差不齐。制定适合本村的村民自治章程是一个较大的系统工程,需要大量的法律、组织管理、经济管理、社会管理等方面的专业知识和技能, 而村民在这一方面知识相对薄弱, 村(居) 委会推选的拟定村民自治章程的人员整体素质偏低,且参差不齐, 制定的自治章程和村规民约内容空洞, 甚至违规违法在所难免。三是实际执行比较难。因体制和机制的原因, 而使其对违反《自治章程》和《村规民约》的村民缺少有效的处理, 导致群众依照自治章程和村规民约办事的积极性不高, 群众会对此失去信心。四是村支“两委”关系不协调。有的村由于村支“两委”关系不协调, 导致村党组织领导核心作用难以发挥, 村委会自治权利难以行使。少数村组干部的权力不能得到有效的监督, 导致腐败和权力滥用;部分村民不善于依法保护自己的合法权益和表达自己的利益诉求, 甚至为了宗派、家族或个人的私利, 公然与各级组织对抗。此外, 还有因修订不及时而导致的漏洞多和效力差、制定主体不规范而失去全体村民的认同。

(六) 工作开展不平衡。我市各区县的村民自治工作, 从总体上看, 工作力度不够, 进展不平衡, 与新形势的要求和农民群众的愿望还有一定的差距。其主要表现: 一是县区之间的不平衡。全市有3个区县100%的村均制定实施了“两项制度”, 但还有1个县的25个村(居) 委会没有进行这项工作。各区县“两项制度”的制定主体、内容、程序、形式的规范化程度不一, 落实到位的情况有好有差。二是各县区内,乡镇与乡镇、村与村之间和村内制定实施“两项制度”的各个方面的不平衡, 如有的村民自治制度不够规范, 有的虽制度规范但落实不够好等。三是村民参与程度的不平衡性。

三、基本的对策建议

一是大力加强和改善党对农村工作的领导, 转变乡镇政府对农村的管理方式, 村民自治与党的领导是一致的, 要按照“指导不干预、支持不推诿、帮助不包办”的原则, 把“组织意图”转化为“村民意愿”, 把“政府决定”转化为“村民决议”, 把政府的“强制性”转化为村民的“自觉性”, 把政府“不敢办的事”转化为村民的“我们要干的事”, 确保村民自治格局的长期稳定和规范化运行。正确处理村党支部与村民自治组织的关系, 解决基层党组织干预村民自治的问题, 将党组织与村民自治组织的活动纳入法制化的轨道。

二是大力加快新农村建设, 积极发展农村集体经济, 解决村委会服务功能弱化问题, 增强村民自治的吸引力和凝聚力。

三是大力加强农村法制建设, 深入开展农村法制宣传教育, 积极宣传贯彻有关村民自治的法律法规, 提高村民自治水平, 为发展农村基层民主, 实行村民自治, 营造良好的社会法制环境。充分调动广大村民参与村民自治的积极性, 引导农民正确行使民主权利和依法表达利益诉求。

四是大力加强工作指导, 切实提高村民自治工作水平。实施乡镇备案制, 各村(居) 委会制定或修订村民自治章程和村规民约的过程中, 各乡镇应以司法所工作人员为主体,组织各执法机关工作人员组成的专业指导组, 深入各村(居) 委会, 从专业的角度指导各村(居) 委会, 制定和修订好适合本村(居) 委会实际情况的自治章程, 并及时送乡、镇人民政府备案, 以便及时进行指导。进一步加强“两项制度”的清理和修订工作, 完善执行和监督机制, 推行民主评议村干部制度, 促进村务公开经常化, 确保农村基层民主制度向纵深推进, 巩固国家基层政权, 促进农村社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设。