环境行政公益诉讼制度的立法构想

一、环境行政公益诉讼概述

环境侵权,乃现代社会的新型侵权问题。对这一概念各国学者见解不尽相同。在英美文献上，称其为“环境污染”或“污染”；社会学者称之为“环境破裂”；经济学者称其为“外部不经济”或“社会损耗”。就其内涵，法律上一般认为是由于生产活动或其它人为原因导致环境污染、生态破坏，从而给他人财产或人身等权益造成损害或损害危险，而依法应当承担法律责任的一种侵权行为。由此可知，环境侵权的原因事实不只是企业的生产活动，还包括其它一些人为原因，如都市居民的活动，农业活动，山林、原野等的开发...... [1]其中特别值得关注的是环境行政违法行为。所谓环境行政违法行为是指行政机关违反环境行政法律规范作出的行政行为，如行政机关违法进行环境资源规划、环境资源使用权审批及土地征用；行政机关与污染企业相勾结，放任企业污染或破坏环境的行为，在符合法定的环境管制权限的要件时仍不行使其法定职权。

环境行政违法行为是一类特殊的环境侵权行为，由于其大多是宏观性、多次性、广谱性行为，因而较行政相对人的环境行为对环境资源产生更多更大的影响，即往往引起或导致人与自然关系的重大变化、长远变化。[2]因此，各国纷纷通过立法加强对政府管理部门或行政执法机关的环境行政行为的行政法调整，并赋予公民以环境行政诉讼权，公民若认为政府的决策行为可能危及公民的切身环境利益，他（他们）就可以通过行政复议或行政诉讼请求行政机关或法院撤消政府的不当或不法行政行为。如美国《清洁水法》规定：“联邦环保局和各州对实施该法负主要责任，但环保局必须吸收公众参与对任何禁止排污的法律的完善、修订和执行工作”，还规定了：允许公民或各洲对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼；英国的《污染控制法》规定“对于公害，任何人均可起诉。”瑞典《环境保护法》第34条规定：“任何根据本法对有害的环境活动提出诉讼请求的，有权向该活动已经发生或即将发生地财产法院提起诉讼。”

有损害就必有救济，目前我国环境侵权救济的法律依据，主要包括：《民法通则》、《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《森林法》、《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等有关规定，并有《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律规定相配套。然而我国目前的司法体制中关于环境侵权的救济机制仍存有缺陷,公众环境权益仍得不到有效保障。就环境行政诉讼方面而言,法律的规定和实践的运用都不通畅。

我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”据此，有权提起行政诉讼的公民、法人或者组织，应当依照该法规定的起诉资格要件提起诉讼。也就是说，在我国有资格提起行政诉讼的人，应当是行政机关的直接管理人（即行政相对人）；此外，这里的“合法权益”一般认为是指具体权益，而非抽象的、一般的权益。原告不能以抽象的、一般的权益起诉。对环境行政诉讼也没有特别规定例外的情况。但是在现实生活中,受到行政行为侵害的公众环境权益并不存在明确具体的行政相对人，相反，受侵害的对象范围非常广泛,有的环境危害甚至不会直接对人身、财产造成危害结果,而只是降低自然界的美学价值[3]。如果只有直接的环境利益受到损害才能起诉,而对非具体行政行为相对人的一般公民，因行政行为导致的公众环境权益受到损害提起诉讼,法院却以无利害关系为由驳回诉讼请求，则不利于环境污染问题的及时解决和公众环境权益的有效保护。因此,笔者认为，在我国建立环境行政公益诉讼制度已成为现实的迫切需要。

环境行政公益诉讼是指当行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法律允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。其主要具有如下特征:

第一,原告资格的广泛性。由于作为诉讼基础的环境利益纷争的社会公共性及诉讼的公益价值追求，要保护和救济因违法行政行为受到侵害或威胁性损害的普通公众的环境利益，按照传统的当事人理论来衡量原告适格已不再具有实际意义。因此有必要通过法律直接赋予主体独立诉权，扩大诉讼主体范围[4]。不只是环境权益直接受到行政行为影响的行政相对人，环境权益间接受到行政行为影响的第三人,甚至任何人,均可依法享有提起环境行政公益诉讼的权利。

第二,可诉对象的双重性。侵犯公众环境权益的行政行为即环境行政侵权行政行为包括两种形式:一, 侵犯公众环境权益的具体行政行为。如行政机关给不合排污标准的企业发放许可证,或者是对违法排污的企业应当查处而不查处。二, 侵犯公众环境权益的抽象行政行为。如x市政府发布关于在全市范围内伐林开发房地产的行政命令。环境行政公益诉讼不仅仅针对侵犯公众环境权的具体行政行为，若行政机关的抽象行政行为侵犯公众环境权益，普通民众也可提起诉讼。

第三,诉讼功能的预防性。环境行政公益诉讼的提起不要求一定有环境受到损害的事实发生,只要根据有关情况合理判断有公众环境权益受到侵害的可能,就可以提起诉讼。因为环境问题一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性[5],所以法律有必要规定公民可以运用司法手段对公众环境权益进行事前救济，即在环境侵害尚未发生或未完全发生时就可以提起诉讼，从而预防公众环境权益遭受无法弥补的损害。

二、环境行政公益诉讼制度的立法构想

（一）环境行政公益诉讼的受案范围

行政诉讼的受案范围又称“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”。从人民法院行使审判权的角度来说，它是指人民法院对行政机关或组织的哪些行政行为以及相应的不作为拥有司法审查权；从公民、法人或其他组织行使行政诉权的角度来说，它是指公民、法人或其他组织对行政机关或组织哪些行政行为以及相应的不作为可以向人民法院提起行政诉讼。

在美国，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。德国《联邦行政法院法》规定：“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确地规定由其他法院处理，都可以提起行政诉讼。州法领域的公法争议可以由州法分配给其他的法院处理。”这一规定使所有的行政法争议都被纳入行政诉讼的受案范围。在日本，根据法院法的规定，除宪法有特别规定外，一切法律上的争讼由法院管辖。由此可见，发达国家大都把抽象行政行为纳入司法审查的范围。而根据我国《行政诉讼法》第2条：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”抽象行政行为不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。

笔者认为，正确界定环境行政公益诉讼的受案范围应当从环境行政公益诉讼的目的出发。由于环境行政公益诉讼制度是为了维护公众环境权益而设计的，因此，对公众环境权益的保护要求环境行政公益诉讼的受案范围依照行政相对人是否特定，除了包括侵犯公众环境权益的具体行政行为，还应包括侵犯公众环境权益的抽象行政行为。首先，抽象行政行为针对的对象不是个别人，而是较大范围的不特定的公民、法人或者其他组织，并可以反复适用，一旦违法将会给众多人造成损害。其次，抽象行政行为是行政机关作出具体行政行为的依据，要纠正违法或不当的具体行政行为，必须从源头——抽象行政行为开始审查和纠正。因此说，违法或者不当的抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力，更容易导致对公众环境权益的侵犯或威胁。为了保护公众环境权益,必然要求将对公众环境权益带来不利影响的抽象行政行为纳入到司法审查的范围,即法律应规定，对于一些可能或已经对环境直接或间接产生较大影响的抽象环境行政行为（如行政决策，大型工程的上马，行政机关环境政策的公布）也可以提起诉讼。

环境行政公益诉讼的受案范围以行为的方式为标准除了包括环境违法行政作为，还包括环境违法行政不作为。环境违法行政不作为是指行政主体（ 通过其工作人员或是受其委托的组织或个人） 对本应有行政法上的义务要积极履行， 而且能够履行的情况下， 故意或是过失不履行、不完全履行或拖延履行的行政行为。行政机关具有行政执法权，是处理行政违法行为的唯一法定机关。对于侵害国家利益和社会公共利益的违法行为只能先通过行政机关处理和预防。当行政机关对揭发侵犯公众环境权益的违法行为的投诉不予答复或处理时，投诉人面临的救济渠道只能是提起行政诉讼。然而现行法律对于诉讼范围的规定相对狭窄,使得许多依职权的不作为得不到追究,虽然这种不作为可能没有直接使本人遭受多大损害,但是公共利益受到了损害,这种极具隐蔽性的不作为恰恰对整个社会秩序具有巨大的破坏力"面对这种情况。因此，如果某一个公民就环境违法行政不作为提起诉讼，法院应予受理。

(二) 环境行政公益诉讼的原告资格

“资格”本身意味着一定的限制。行政诉讼原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。质言之，是否原告资格直接决定相对人能否进入行政诉讼程序以获取司法救济。依传统的诉权理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。而适应维护公众环境权益的需要，应当允许与自己权利无直接法律利害关系的公民或社会组织，可以就行政机关的违法行政行为提起行政诉讼。

笔者认为，环境行政公益诉讼制度之所以勃兴于现代行政法中，并成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为的监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段，很大程度上得益于行政诉权理论的存在和发展。

任何权利都应有相应的司法救济制度，而提起诉讼的前提是提起者应享有诉权。同民事诉权一样，行政诉权的行使也必须具备诉的利益。20世纪中叶以前的行政诉权理论认为，只有当自己的实体权利或法律上的利益受到侵害时，才能有效行使诉权，起诉者无权对涉及他人的实体权益保护事项提出请求。这种理论因其有对起诉资格限制过严的弊端，各国又在此基础上，提出了“利害关系人之诉”。在这种诉讼型态中，诉权的享有并不以起诉者权益被行政行为直接侵害为要件，而只须其权益与被诉的行政行为有利害关系即可。然而随着新型纠纷如环境诉讼、反垄断诉讼、消费者诉讼等的出现，“利害关系人之诉”也显露出一定的缺陷。因为仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的,特别在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者,不会提起诉讼。而且在某一特定问题上有直接利害关系的人,并不一定代表全社会的利益[6]。因此，行政诉权理论被重新审视，不再以利害关系为其必要的前提，诉权发展成为：只要起诉人提起诉讼能够产生其主张的利益联系（所谓的利益联系是指起诉人享有法律所保护的法定利益乃至值得法律保护的事实上的利益），则认为其享有诉权。如日本等国家的“民众之诉”，任何公民、组织均可对认为违法的行政行为提起行政之诉。这种理论上的突破，使得诉权的享有是基于与起诉人有关的利益，而不只是有利害关系。环境行政公益诉讼中的诉权正是基于与己息息相关的环境利益。

由于环境具有整体性、共有性和环境侵害行为的公害性，决定了行政机关的行政行为只要侵犯了某一或某些公民的环境利益,任何公民都可以自己的环境利益受到侵害为由,提起环境行政公益诉讼。在美国, 国会可以通过法律授权特别规定某个人或某种人的原告资格,即使他们没有通常所要求的那种直接法律利害关系。如美国《清洁空气法》首创的著名的“公民诉讼条款”,规定任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼[7]。在英国,公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。当公众环境权益受到侵害时，公民可以借用检察总长的名义提起诉讼，申请司法审查。

我国《行政诉讼法》第41条规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”即与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条补充规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”这里补充了与具体行政行为“有法律上的利害关系”的当事人也可以提起行政诉讼，这一规定一定程度上扩展了原告的资格。但原告的范围仍过于狭窄, 仍不能有效地保护像公众环境权益这样的公共利益，必须进行修正。笔者认为，检察机关作为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”当然有权提起环境行政公益诉讼[8]，与公众环境权益受到侵害无直接利害关系的个人或社会组织根据法律的授权也可以代表公众提起环境行政公益诉讼。

(三) 环境行政公益诉讼中的举证责任分配

法律规定某一事实由哪一方当事人负担举证责任称为举证责任的分配。由于负担举证责任的一方如不能充分证明其主张，要承担败诉的风险，因此，举证责任的分配实质上在当事人之间分配了诉讼能否成功的风险。

传统侵权案件的证据规则要求原告提供充分的证据来证明和支持自己的主张，否则就要承担败诉的不利后果。显然，如果在环境行政公益诉讼中也实行这一举证原则，无疑会使原告处于极其不利的地位。因为，原告常常因其财力或学识的不足，收集涉及环境污染这样高度专业化的证据十分困难。为了保证公众能够通过诉讼途径保护自身的合法权益，世界各国大多采用了举证责任转移原则，来改变环境侵权案件中原告在举证上的不利地位。如美国《密歇根州环境保护法》第3条规定:“原告只需提供表面证据,证明污染者已经或很有可能有污染行为,即完成了举证责任;若被告否认其有该污染行为,或否认其行为会造成那样的损害结果,则必须提供反证。”日本在处理公害纠纷中也采用了这一制度。[9]在环境行政公益诉讼中,原告也只需提出环境损害或可能损害的初步证据，至于损害事实是否确实存在以及被告的行政行为与损害结果之间是否存在因果关系，应由被告行政机关负责举证。此外，作为被告的行政机关还要对被诉行政行为的合法性承担举证责任。

（四）确立新的赔偿范围

由于环境公益诉讼的标的具有很强的公益性特点，因此在审理环境公益诉讼时，应当确立新的赔偿范围。理由是：如果赔偿范围太窄，诉讼效益就会小于诉讼成本，一般人就不可能既耗精力又耗费时间和金钱去提起环境公益诉讼，也就丧失了建立环境公益诉讼的意义；而且，从行政违法者的角度讲，如果赔偿仅局限于财产利益损失，那么行政违法者的违法收益可能远远高于其违法成本，司法程序处理就达不到制止违法行为的应有结果，就会损害法律的威信和尊严。因此，必须根据环境的多种价值，从保护公民环境权的角度，合理界定赔偿范围。对于财产损害，应当实行全面赔偿原则，即必须赔偿直接和间接损失，也就是既要对现有财产的直接减少进行赔偿，也要对在正常情况下实际上可以得到的利益进行赔偿。对于人身损害则应当赔偿由行政违法行为引起的全部财产损失，包括必要的医疗费、因误工减少的收入、残疾后的生活补助费、死者丧葬费和死者生前所抚养的人的生活补助费以及其他必要的费用。至于精神损害赔偿，目前仍存在争议。笔者认为，在环境侵害诉讼中，应当允许受害人提出精神损害赔偿的请求。因为，环境侵权对人的精神状态、健康状况、生活条件均有较大的影响，甚至通过遗传因素危及后代的身体健康。而这种已经形成的损害和潜在的危害，采用排除侵害的方式难以消除，基于财产损害、人身损害的实际赔偿费用也远不能弥补受害人的精神损害，惟有借助精神损害赔偿给予经济上的赔偿和精神上的抚慰才比较适宜。   

 (五) 环境行政公益诉讼的诉讼费用分担以及激约机制

1.诉讼费用的分担。环境侵权案件,由于历时长，牵涉面广且涉及许多复杂专业知识与技能,其昂贵的诉讼费用，一般公民或社会组织难以承受。但如果仅因诉讼费用而拒原告于法院大门之外,这无异于迫使民众放弃对环境公益的保护请求[10]。在法国,当事人提起越权之诉时,事先不缴纳诉讼费用,败诉时再按规定标准收费,数额极为低廉。考虑到环境行政公益诉讼维护的是公众环境权,是一项公益性的事业, 法国这一做法我国可以借鉴。笔者认为，公民或社会组织在提起环境行政公益诉讼时，事先不用缴纳任何诉讼费用；若败诉，其诉讼费用可通过两种方式转嫁：一是诉讼费用保险。保险公司在保险人发生诉讼时，根据保险公司所承担案件种类和诉讼费用承担条件，为保险人支付诉讼费用。二是成立环境公益诉讼基金会。从每件胜诉的环境公益诉讼案件的惩罚性赔偿金中提留一部分作为环境公益诉讼基金，同时，基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源。

2.激约机制。为了奖励个人诉诸司法救济，美国法律规定,被违反反垄断法的行为侵害其事业或财产的人，不论是谁都能向违法者请求三倍的赔偿额，而且，无论被告的行为是故意或过失，或是否有恶意，都不能成为妨碍赔偿的理由。我国的现行法律也有相关规定，如《中华人民共和国统计法》第六条,任何单位和个人有权揭发、检举统计中弄虚作假等违法行为,对揭发、检举有功的单位和个人应当给予奖励。这些规定对我国环境行政公益诉讼的构建不无借鉴意义。环境行政公益诉讼的原告主要是出于对公众环境权益的维护，为了鼓励与保护他们提起诉讼的积极性,笔者认为，环境行政公益诉讼的原告如果是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时可得到适当的奖励。

(六) 环境行政公益诉讼中的诉讼时效

法理上，诉讼时效作为一种消灭时效，是指权利人在法定的时间内不行使权利，就丧失了请求法院依诉讼程序保护其民事权益的权利。一般情况下，国家立法在规定诉讼时效期间时，一方面要考虑到当事人合法权利的保护，另一方面要考虑到社会关系的稳定。因此，通常时效期限不会太长。我国的《环境保护法》规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算。这里存在的问题时对积累性或二次污染的环境损害如何确定“知道或应当知道”的时间，按照通常理解的权利人客观上知道或应当知道是否可行，对此须慎重考虑。如日本的水俣病的致病原因是在该病发生后几十年方弄清的。针对这个问题，笔者认为，应根据环境侵害的特点，将其视为特殊情况，适当的延长诉讼时效。

 (七) 环境行政公益诉讼中的起诉前置程序

环境行政公益诉讼制度的目的在于“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”[11]。因此，如果行政机关在公民起诉前立即努力改正，环境行政公益诉讼制度的目的即已达到。因此，许多国家法律上规定原告在起诉前一定时期内应先行告知有关部门。在日本，提起居民诉讼，要求监察请求前置。即只有居民提起了监察请求，对于监察委员会的对应措施仍然不服的，才可提起居民诉讼。在美国行政法上，要求民众在提起诉讼前60天必须将起诉通知通告联邦环保局、违法行为所在州和违法者。笔者认为，公民、社会组织、检察院作为原告在提起环境行政公益诉讼前，应首先就侵犯公众环境权益的行政行为向有关行政机关投诉，接受投诉的机关在一定期限里不予答复或处理不符合法律要求，原告才能向法院提起诉讼，要求司法救济。

（八）建立专门的环境法院

一些西方发达国家早已建立了专门的环境法院，审理环境案件，我国有必要予以借鉴。在芬兰，设有“水域权利法院”解决涉及水域权的纠纷，以保护水资源。根据建立环境法院的需要，人民法院应当对审判人员开展有针对性的环保专业知识培训，提高审判人员的专业水平和整体素质，保证环境侵害案件的处理正确和合法。同时，还可以聘请环保专家担任陪审员，提高人民法院司法的透明度，提高环境诉讼的效率。

三、结语

环境问题是全球性的，并有不断恶化的趋势，在拥有十几忆人口的中国，显得尤为突出和严峻。按理说，我国应当能够凭借星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时的保护社会公共利益。然而事实并非如此，由于行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位和低效，及环境行政执法中的地方保护主义等因素，使得日益扩张的行政权力不仅未能有效的承担起维护环境公益的重任，甚至它本身的行为还构成了对公众环境权益的威胁。随着环境民主原则的深入，一种新的环境公共利益维护模式——环境行政公益诉讼随之建立起来，使环境权能够得到司法的最终救济，为环境权的具体化提供程序上保障。

参考文献

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[2]蔡守秋.调整论——对主流法理学的反思与补充[M].北京:高等教育出版社,2003.583.

[3]秦天宝.中美公民环境诉讼比较研究[J].中国环境保护,2002(10).

[4]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2002.181.

[5]汪劲.中国环境法原理[M].北京:北京大学出版社,2000.89.

[6]马怀德.行政诉讼原理[M].北京:法律出版社,2003.231.

[7]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛,17(6).

[8]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2002.200.

[9]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000.286.

[10]蔡虹,梁远.也论行政公益诉讼[J].法学评论,2002(3).

[11]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京:中国政法大学出版社.2001.249.