从1949年中华人民共和国成立到1999年的宪法修正案确立“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，从1954年中华人民共和国宪法颁布到2004年的宪法修正案确立“国家尊重和保障人权”，以及《全面推进依法行政实施纲要》确立建设法治政府的目标，中国为选择和探索公权力的运作模式，选择和探索权与法的关系模式，整整花费了50年，付出了沉重和痛苦的代价，当然也获得了弥足珍贵的教训与经验。 1949年中华人民共和国成立，中国共产党取得了执政地位。党执政后，如何行使公权力，有两条道路可以选择：第一条道路是，党和国家充分地，不受限制地运用手中掌握的公权力，以严密的计划和国中所有的资源，包括党所领导的人民，为手段，去实现党的预定目标：消灭剥削，消灭压迫，建设自立于世界民族之林的强盛的中国；第二条道路是，依法治国，以法规范和控制党与国家的权力，以人为本，而不是为发展而发展，为强国而强国，一切公权力的行使均受法律的约束，均以人民的幸福和安康为依归。 由于发展和强国心切，我们选择了第一条道路。原本设想，这条道路会是一条快速发展的道路：通过几年或十几年时间，彻底摧毁旧的上层建筑，废除旧的生产关系，建立起全新的上层建筑和生产关系，即可以推动生产力突飞猛进的发展，赶英超美。但是，结果却事与愿违，生产力不仅没有能突飞猛进的发展，反而使经济接近崩溃的边缘。于是乎我们怀疑党外党内存在大批的阶级敌人，是党外党内的资产阶级破坏所致，因此必须大搞阶级斗争，一切以阶级斗争为纲，于是乎我们反右、四清、文革……。 我们选择第一条道路（即人治的道路）的初衷，也许是为人民谋幸福（而非好大喜功），但最终结果却给人民导致了那么大的苦难、灾难。这是为什么呢？当我们现在不得不走上了第二条道路（即法治道路）的时候，不能不对第一次选择的错误加以回顾和总结：我们是怎么选择上走第一条道路的？第一道路为什么是错误的？为什么选择走第一条道路会导致与我们意愿完全相反的结果？我们有必要简要回顾一下我国五十年来从人治走向法治的进程，回顾一下中国行政法治发展的艰难历程，从中总结我们的教训和经验。
一、选择法治还是人治，我们徘徊犹豫过，但最终还是选择了人治 我国不曾有过西方民主和西方法治式的行政法与行政法制度。旧中国国民政府实行的是专制和独裁，从未真正实行过西方式的“分权”和“法治”。它虽然颁布过大量的规定政府组织机构及其职权和活动的行政性法律文件，它虽然也曾建立过像行政诉愿、行政诉讼一类行政法制度[1]，但这些行政法律文件和这类行政法制度作用有限，而且因为没有与分权制约和法治相联系，所以它们并非是现代民主意义的行政法和行政法制度。 在我国，真正现代民主意义的行政法的产生和形成经历了一个非常曲折的过程。在新中国成立以前，中国共产党在革命根据地的建设中曾制定过一些行政法律性文件，建立过某些行政法制度。例如对于当时政府机构建设的“精兵简政”制度，对于军政工作人员的奖惩制度等。为了监督行政工作人员遵纪守法和保护人民群众免受某些行政工作人员违法乱纪行为的侵犯，各根据地还曾建立过各种行政法制监督制度，如人民群众的申诉、控告、检举制度等。[2]但是，那时的任务是革命，是战争，而不是建设，革命和战争需要的是权威、服从和铁的纪律，而不是民主和法治。 新中国成立以后，我们在总结革命根据地经验的基础上，开始思考法治的可能性，开始创立初步的行政法和行政法制度。当时行政法的主要目的是提高政府工作效率，保证和促进政府实现其担负的组织、管理、指挥社会主义革命和社会主义建设的任务，同时也有防止行政机关及其工作人员违法乱纪，保障公民权利和合法利益的作用。为了实现此种目的和作用，行政法着重调整行政机构和工作人员的职、权、责，使职、权、责明确和统一。同时，行政法也规定行政活动的某些程序和方法。为防止滥用权力、克服官僚主义和保护公民的合法权益，当时行政法也规定某些形式的行政法制监督制度，规定受理和解决公民申诉、控告、检举的制度，规定劳动群众直接参加国家管理和对国家机关及其工作人员的直接监督。[3] 从中华人民共和国成立到五十年代中期，是中国行政法制开始生长和发展的时期，是我国行政法的初创阶段。这个时期，国家制定和颁布了大量的行政组织方面的法律法规，规定各级国家行政机关的组织、职权、工作方式和责任[4]。同时，国家还制定和颁布了大量的行政管理方面的法律、法规，规定国家机关对经济、政治、文化等各方面事务以及人、财、物各个领域管理的权限及管理方式。１９４９年１０月至１９５６年１２月，国家共颁布行政管理方面的法律、法规８２９项[5]。 这个时期，国家还建立了行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为的制度。当时起临时宪法作用的《共同纲领》第１９条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”。1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》第9７条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有取得赔偿的权利”。１９４9年9月27日第一届全国政协通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定政务院设人民监察委员会，人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。１９５４年9月２１日第一届全国人大通过的《中华人民共和国国务院组织法》规定，国务院设立监察部。监察部的任务是检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业及其工作人员是否正确执行国务院的决议、命令；检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业执行国民经济计划和国家预算中存在的重大问题，并对上述部门、机关、企业和公私合营企业、合作社的国家资财收支、使用、保管、核算情况进行监督；受理公民对违反纪律的国家行政机关、国营企业及其工作人员的控告和国家行政机关工作人员不服纪律处分的申诉，并审议国务院任命人员的纪律处分事项。从中华人民共和国成立到上世纪五十年代中期，在行政法制监督方面，除了确定行政监察机关的监督以外，宪法和法律还规定检察机关对行政机关及其工作人员的一般监督。[6] 上述情况说明，中华人民共和国成立以后较长一段时间内，当时的党和政府是准备探索走法治道路的，在公权力运作上比较重视行政法制制约：既制定各种行政组织法，为政府实施行政管理确定权限，规定责任；又颁布各种行政管理法规，为政府实施行政管理确定准则、规范、标准、程序；同时设立行政法制监督机构，对政府机关及其工作人员行使职权的行为进行监督，保障政府机关及其工作人员合法地、准确地和有效地行使职权，保障公民的合法权益不被政府机关及其工作人员违法失职行为侵犯。当然，那个时期，执政者虽然对行政法制比较重视，虽然开始了行政法制的初步建设，但是他们对法治的认识并不是很深刻的，并没有把它与民主政治密切地联系起来。从而当时所建立的行政法制并不是很完善的，并没有完全解决民主的法律化和制度化的问题。当时虽然制定了各种行政组织法，但由于在政治体制上存在着党政不分的问题，从而在行政法上并不可能实行严格的权责统一原则和越权无效原则。当时虽然颁布了大量的行政管理法规，但由于在行政管理领域，领导人指示传统习惯上占有最优地位和具有最佳效力，从而人治并不曾完全为法治所取代。当时虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度，但是由于不承认权力制约原则和没有建立系统有效的监督机制、特别是在监督机制中缺少行政诉讼的环节，因此，公民对政府的机关及其工作人员的申诉、控告并非都能得到及时、公正的处理，公民因行政行为所受的损害并非都能得到适当的赔偿。公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为，使政府机关作为被告和公民一道接受法院对他们之间发生的争议的审理、裁决。 事实上，上世纪五十年代初期和中期，党和政府虽然一直在探索法治道路，但是最高领导人在心理上还是更倾向于人治的。因此，在国际国内出现某些所谓的“阶级斗争新动向”后[7]，就完全放弃了对法治的探索而毅然决然地实行人治。
二、极端的人治导致了国家和人民的深重灾难，于是，我们开始反思：如何防止公权力滥用？ 1957年至１９７８年２０年间，是中国行政法制停滞和倒退的时期。其中文革１０年，行政法制更是备受摧残和践踏。 1957年“反右”，开始批判“法律至上”。对“法律至上”的批判在某种意义上可以认为是对民主与行政法制的否定。因为民主要求政府以体现和反映人民意志和利益的法律为其最高准则。人民既然是主人、政府既然是人民的政府，它就必须遵守和服从人民代表机关制定的法律。政府管理一切事务、解决任何问题，都必须以法律为依据。法律对于实行民主政治的政府，它必须是“至上”的。即使是党的政策，它也只有通过法定程序和以法律形式表现出来以后，才能在法律上获得“至上”的地位。一个民主国家，只有一个最高公权力机关，那就是全国人民代表大会，只有一种至上的行为规范，那就是法律，如果最高公权力机关不是人民代表机关而是个人，如果至上的普遍行为规范不是法律而是个人的指示，那样，国家的民主政体性质就会发生变化。 1９５７年以后，整个立法工作的速度放慢了，以至近于完全停顿下来[8]。当然，这以前制定的有关法律、法规，无论是有关行政组织方面的法律、法规，还是有关行政管理活动方面的法律、法规，或者是有关行政法制监督、行政救济方面的法律、法规，国家并没有宣布废止。上世纪五十年代初期和中期国家颁布的这些法律法规在数量上应该说是不少的，即使其中有一部分因社会关系发生变化，已不能再适用和已自动失去效力，但是也还有相当一部分是可以继续适用和继续有效的。因此，１９５７年以后的一个时期，在行政领域尽管存在部分无法可依的问题，但不能说完全无法可依。当时与无法可依并行的另一个更严重的问题是有法不依。由于轻视法律、否认法治的“左”的思想对执政者的影响，他们在行使公权力过程中往往依言不依法。以领导人的指示而不是以法律作为办事的依据，许多人甚至看领导人的眼色行事，凭猜测揣摩领导人的意向行事。这样，在行政领域，自1957年以后，行政法制逐步被取消。在监督机制方面，首先是批判分权与制约，宣传过分的集中与统一；其次是批判检察机关的一般监督，取消检察机关对行政机关及其工作人员行政行为合法性的监督；再次是撤销监察部，取消监察机关对整个行政活动合法性、合理性以及对所有行政工作人员遵守法律和政纪的监督。 对行政法制最严重的破坏和践踏是１０年“文革”时期。这个时期，不仅行政法制，整个国家法制都遭到空前的毁灭性的破坏，宪法被实际废除，公民的权利自由毫无保障；刑法无“法”可言，罪名可以随意设定，刑罚可以任意科加，“造反派”说某人该抓就抓，说某人该杀就杀；民法变得毫无作用，企业财产可以无偿调拨，个人的财产可以任意查抄罚没，商品经济、按劳分配作为“资产阶级法权”被限制或取消，“大锅饭”不需要民法。至于行政法，在“文革”中事实上已完全无存在余地。因为行政法主要是调整政府和公民之间的关系的，而当时人民代表机关产生的人民政府已被取消（在中央，国务院虽然保存，但中央文革攫取了中央政府的许多职能），取而代之的革命委员会并非由人民代表机关产生，并非由人民授权管理国家事务，它们的权力并不是人民所赋予的，自然它们也就不可能愿意受人民的监督和制约，其行为不可能遵守和服从反映和体现人民意志和利益的法律。“革委会”不是民主的产物，是与行政法制不相容的，这一点决定了行政法制在文革中的厄运。 1957年一1978年的２０年间，整个说来，是行政法制被摧残、被践踏的年代，但是这２０年尚可以分为若干时期，各个时期的情况有所不同。例如，1957年至1961年是行政法制首先遭到冲击和被否定的时期，但这个时期仍有部分法律制度在运行�
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