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关键词： 非自愿移民 政策目标 项目影响 补偿 非政符组织
水利水电工程建设， 使得许多移民不得不离开故 土。目前， 征地拆迁与移民问题明显制约了水利水电事 业的发展， 也制约了工程的技术经济可行性， 因此移民工 作在水利水电工程建设中具有举足轻重的地位。
作为一个主要为不发达国家的经济开发提供帮助 的国际性组织， 世界银行参与了许多发展中国家的工程 建设， 对非自愿移民安置给予了格外关注。自１９７９年起， 世界银行就开始准备有关非自愿移民的相关政策， 并于 次年发表了《世界银行贷款项目中涉及的非自愿性移民 社会问题》， 这是世界银行最初制定的非自愿性移民政 策。１９８８年， 世界银行制定了一份详细的政策与技术文件 《开发项目中的非自愿性移民—世界银行贷款项目政 —— 策指南》。这个政策指南经过修订， 又在１９９０年被世界银 行以《世界银行４．３０导则： 非自愿性移民》为名重新颁布， 成为２０世纪９０年代指导世界银行贷款项目移民安置工作 的纲领性文件。２００１年１２月， 世界银行发布了《非自愿性 移民业务政策ＯＰ４．１２》和《非自愿性移民世界银行程序 ＢＰ４．１２》以取代４．３０导则。新的文件秉承４．３０导则的基本 精神， 对移民安置工作的目标、过程、具体要求给予了较 为详细的规定。《非自愿性移民业务政策ＯＰ４．１２》和《非自 愿性移民世界银行程序ＢＰ４．１２》的出台， 为工程性非自愿 移民的可持续发展奠定了制度框架基础。[1]
自改革开放以来， 我国接受世界银行贷款的水利水 电工程项目日益增多， 如福建水口电站、四川二滩电站、 河南小浪底工程等。世界银行处理非自愿移民政策对于 我国开发性移民方针的提出有重要指导意义。目前大规 模的三峡工程二期移民已经完成， 至２００９年将最终完成 搬迁１２０万工程建设性非自愿移民的任务。将世界银行为 其资助的建设项目制订的业务政策—非自愿移民单独 —— 条款， 编号ＯＰ４．１２（ 以下简称《４．１２条款》） 与我国规范水 库移民的主要法规和政策《大中型水利水电工程建设征 地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民条例》）、《长江 三峡工程建设移民条例》（ 以下简称《三峡移民条例》）、 《水电工程水库淹没处理规划设计规范》（ 以下简称《设计 规范》） 进行对比分析， 有助于我国工程性非自愿移民立 法的完善和移民搬迁、安置、补偿等工作实践的开展。
一、法规政策目标
《４．１２条款》将非自愿移民政策目标归纳为： 第一， 探 讨一切可行的项目设计方案， 尽可能避免或减少非自愿 移民； 第二， 如果移民不可避免， 移民活动应作为可持续 发展方案来构思和执行。应提供充分的资金， 使移民能够 分享项目的效益； 应与移民进行认真的协商， 使他们有机 会参与移民安置方案的规划和实施； 第三， 帮助移民努力 提高生计和生活水平， 至少使其真正恢复到搬迁前或项目开始前的较高水平。具体来讲，《４．１２条款》强调水库移 民工作是政府的责任， 并且在必要时世界银行与借贷国 政府可就移民事宜进行政策对话， 支持借贷国改进与移 民有关的政策和法规。同时， 世界银行认为由于移民安置 和补偿规划要对移民的未来做出关键性的决定， 因此， 规 划机构有义务和责任征求移民的意见并建立移民参与机 制。
在立法技术方面，《４．１２条款》更要求编制一份世界 银行认可的具体程序框架， 说明移民参与过程。主要包括 如何与移民进行认真协商、听取移民和安置区居民在整 个规划与实施期间对移民工作的意见等。在世界银行针 对借贷国法律框架的分析评估中通常要求， 对工程性非 自愿移民适用的法律和行政管理程序， 包括： 有哪些有利 于移民的法律补救措施和通常司法程序所需的时间， 以 及有哪些解决项目移民安置争议的替代机制。[2]
《移民条例》、《三峡移民条例》、《设计规范》在立法 目标和法律原则方面也很强调避免或减少非自愿移民， 强调移民安置规划的重要意义， 强调可持续发展， 并希望 通过前期补偿、补助与后期生产扶持的办法妥善安置移 民的生产、生活； 但对提供充分的资金使移民能够分享项 目的效益和与移民进行认真的协商等具体问题却语焉不 详。另外《移民条例》、《三峡移民条例》、《设计规范》均强 调变被动移民为主动移民， 但对移民如何主动参与移民 工作并无什么具体程序性规定， 也没有关于水库移民和 政府就移民搬迁、安置和补偿的协商机制的明确具体表 达。换言之， 如何将表达的移民权利转换为实际权利缺乏 制度性保证。
二、项目建设对移民的影响
正确认识开发项目对移民的影响， 对于理解移民生 存处境， 从而采取正确措施并建立相关制度具有重要意 义。《４．１２条款》对于因工程建设强制性地征收土地， 而对 非自愿移民产生的巨大影响作了详细说明。这种巨大影 响主要表现在以下方面： 第一， 赖以生活的房屋及财产的 丧失； 第二， 赖以生存的生产资料的丧失； 第三， 水库移民 作为一个整体而形成的社会关系和社会生活的丧失导致 谋生手段的丧失。对此，《４．１２条款》在移民安置措施中强 调：“移民安置方案除需在技术和经济上切实可行之外， 还要与移民的文化特征协调一致， 并且在移民安置方案 的准备过程中与移民进行协商。” 《移民条例》、《三峡移民条例》对此问题没有具体涉及。《设计规范》从淹没影响角度做了详细的规定和说明， 其范围除了直接淹没损失外， 还包括淹没区及因水库蓄 水而引起的浸没、坍岸、滑坡和其他受其影响的地区。由 于《设计规范》是从工程技术角度来制订的， 所以这些影 响仅仅只涉及所谓实物指标的丧失， 对水库移民作为一 个整体而形成的社会关系和社会生活的影响， 以及谋生 手段的丧失则没有提及。
这样的制度设计直接导致在移民搬迁安置中， 仅仅 注重经济补偿， 对移民安置过程中出现的移民社会整合、 历史文化、风俗传统等的影响重视不够， 整个水库移民法 律制度的建构明显缺乏一种人文精神的关怀。在中国， 水 库淹没影响的大部分是贫困地区的人群， 相对于其他人 群， 他们对社会和自然环境的适应性较弱， 离开原来熟悉 的生产生活环境搬迁到陌生的地区， 给他们已经造成很 大压力， 如果再加上社会角色的变化， 将会导致部分移民 感到无所适从， 并且对未来失去信心。
三、移民财产补偿问题
总体来讲， 世界银行强调“开发计划”因为打破了移 民原有生产体系和生活方式， 所以移民计划不能仅是一 个单纯征地、补偿的计划， 而应该成为完整的开发计划， 帮助移民重建生产生活基地。移民安置规划包括若干方 案的制定和充分选择； 在编制移民项目文件时，《４．１２条 款》要求应征得社会学家、技术人员、法律专业人士、相关 的社区组织和非政府组织的协助。具体而言， 根据《４．１２ 条款》规定， 因工程建设而不可避免地产生非自愿移民 时， 第一， 必须要编制一份移民安置规划或移民安置政策 框架， 包括明确移民的权利、按公正价格获得迅速有效的 补偿、在搬迁期间获得帮助、在搬迁后的过渡期内获得帮 助、提供就业培训帮助等。第二， 对移民的补偿要在搬迁 前到位。第三， 对于以土地为生的移民， 如条件允许， 应当 优先考虑依靠土地安置的策略。第四， 特别关注移民中弱 势群体的需要， 尤其是那些处于贫困线以下的人、没有土 地的人、老年人、妇女、儿童、土著人群、少数民族， 或是可 能不会受到国家土地补偿法规保护的人。第五， 对于依附 于土地的土著人群， 制定移民规划时要充分考虑其文化 和生活习俗。
补偿问题是涉及水库移民搬迁利益各方关注的焦 点问题， 开发性移民方式的提出也表明了我国政府对移 民补偿问题的重视。对照《４．１２条款》， 笔者认为， 我国在 三峡移民补偿方面仍然存在诸多不足。
1． 对于搬迁前是否应当首先获得补偿的问题， 我国 没有明确规定。《移民条例》和《三峡移民条例》只是原则 规定移民工作采取“前期补偿、补助与后期扶持”相结合 的办法。而世界银行更加强调“及时而充分”的补偿， 要[3]求移民补偿在移民搬迁之前必须全部到位。
２． 补偿标准。《４．１２条款》规定， 对由于项目实施而带 来的直接财产损失要“按公正价格， 获得迅速有效的补 偿”。其具体要求是对移民财产的直接损失应当在搬迁之 前参照市场价值补偿， 加上一切注册和转让税费， 财产的 折旧和材料的残值不予考虑， 也不从被影响财产的估价 中扣除来源于项目的收益价值。世界银行还特别强调， 如 果本国法律达不到上述补偿标准， 将以其他措施补充本 国法律规定的补偿。《设计规范》第１０．０．３条第２款规定“房 屋及附属建筑物补偿费， 按照调查的建筑面积、结构类型 和质量标准， 扣除可利用的旧料后的重建价格计算”。就 三峡工程移民补偿而言， 这样的补偿标准简称为“三原标 准”， 即以恢复“原功能、原规模、原标准”为依据对被移民 财产进行补偿。具体而言， 所谓“三原标准”是指根据国务 院国办发［１９９２］１７号文件的精神， 按照１９９１年－ １９９２年三 峡库区淹没实物指标调查时的规模、标准和功能进行补 偿。这样的补偿标准， 不仅有别于世界银行参照市价为主 的补偿标准， 而且其参照依据是１９９１－ １９９２年的库区调查 基数， 其公正合理性受到诸多质疑。首先， 三峡库区由于 受三峡工程久议不决的影响， 长期以来国家投入很少， 经 济发展十分缓慢， 属中国整体贫困落后地区之一。以重庆 市万州区城镇移民为例， 移民住宅正房砖混结构补偿标 准为２４６元／ｍ３， 土木结构为１３１元／ｍ２， 偏房补偿价格更低， 而城镇移民统建房造价普遍在４００元／ｍ２ 以上。移民要搬 进与原宅同样面积的统建房， 一般要支付数千、上万元的 补差费， 许多移民表示无力承受。[4] 其次， 补偿的实物指 标是以１９９１年－ １９９２年长江水利委员会库区实物调查为 依据。而事实上， 大规模的二期移民搬迁于２０００年左右才 开始实施。对于按照１０年前的库区调查实物基数为补偿 依据， 许多移民表示很不理解。第三，“三原”标准不考虑 房产的市场价格， 因此由于区位不同而导致房产商业价 值损失不在补偿范围之内。第四， 根据三峡移民搬迁补偿 的有关规定， 补偿标准根据移民身份的不同而有所区别。在同一行政体制内， 移民搬迁补偿按农民、纯居民（ 无固 定工作、无固定收入、无固定资产）、职工的身份进行划 分。即使同是城镇居民，“城市级”居民也比“县城级”居民 的补偿标准要高。
３． 对弱势群体利益的特别照顾是《４．１２条款》所重视 的主要问题之一， 因为这涉及最基本的社会公正问题。对 弱势移民群体利益的特殊保障，《移民条例》、《三峡移民 条例》、《设计规范》都没有具体规定。但这些问题在实施 移民搬迁过程中又是最为棘手的难题之一， 是库区各级 地方政府所不能回避的。以万州区的有关政策规定为例， 政府对移民中的弱势群体进行一定优惠， 如需要移民交 纳的房屋结构补差的差额部分可以暂时欠账， 对于一次 性交纳补差金额确有困难者， 可实行分期交款的办法， 但 未缴清补差金额前， 不办理新的房产证。这样的规定， 与其 说是对弱势群体的特别关照， 毋宁是政府为了顺利完成移 民搬迁任务而采取的搬迁策略措施而已， 因为这样的“关 照” 对他们而言确实算不上什么实实在在的优惠照顾。
四、非政府组织和中介机构的作用
重视并强调非政府组织和中介机构的作用， 是世界 银行援助活动的一贯政策， 甚至为此制定了《世界银行援 助 活 动 中 非 政 府 组 织 的 参 与 》（ 世 界 银 行 实 施 导 则 １４．７０）。世界银行认为非政府组织和中介机构容易了解 移民的真正需要， 并有利于保护他们的权利。因此政府在 移民安置规划和实施过程中都应邀请他们参加， 以促进 思想交流， 最大限度地保障移民的利益。这样移民工作成 功的可能性会大增。在我国， 无论是《移民条例》、《设计规 范》， 还是《三峡移民条例》， 都没有非政府组织和中介机 构在移民搬迁安置中的地位和作用的相关规定。 社会发展将继续要求改变对土地和水的使用， 这样 就不可避免地产生不同程度的非自愿人口迁移。发展是 为了让大多数人生活得更好， 因此我们就没有理由认为 这种生存空间的再安排和由此带来的对移民的不利损害 是不可避免的。２００４年人权入宪承认了一个时代的来临， 这就是中国人的权利时代。近年来， 我国工程性非自愿移 民工作也面临一些实施中的困难， 对照世界银行工程性 非自愿移民相关政策， 对我国工程性非自愿移民法律制 度进行修正或重构， 是法治精神的要求。
[注释]
[1] 钟水映、李明泉等：《工程性移民安置理论与实践》， 科学出版社２００３年版， 第７３页。
[2]钟水映、李明泉等：《工程性移民安置理论与实践》， 科学出版社２００３年版， 第２６４页。
[3] 世界银行后评价局：《非自愿移民： 大型水坝经验》， 载《河海大学学报（哲社版）》２００２年第４期。
[4]重庆市万州区党工委研究室课题组：《当前库区城镇移民工作的调查与思考》， 载《中国三峡建设》２０００ 年第 １０ 期。
基金项目： 国家社会科学基金专项资助西部地区研究项目（０４ＸＳＨ００８） 重庆市人文社会科学研究基地三峡文化与社会发展研究院资助项目
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