一、ＷＴＯ金融服务协议对我国银行业的挑战
在ＷＴＯ若干规则中,直接涉及金融服务业的主要就是乌拉圭回合谈判各缔约方缔结的《建立世界贸易组织协定》附件1Ｂ即ＧＡＴＳ,在ＧＡＴＳ的7个附件中《金融服务附件》和《金融服务附件二》对金融服务业作了规定。ＧＡＴＳ对金融服务贸易开放规定了一些基本原则和义务,这既非简单地要求废除国内法规,也不是以新的规范取代国内法规,而是确立了其成员制定和适用国内法规的原则和纪律[1]。同商品贸易类似,ＧＡＴＳ对金融服务贸易的规范也涵盖了五方面的问题:市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇和发展中国家特殊待遇。核心是消除歧视性障碍,但并不涉及政府对金融服务进行干预的所有方面。并且,市场准入和国民待遇作为具体承诺并非自动适用于所有成员的各个服务部门,而是由各成员对在具体的服务部门承担这两项义务的情况作出各自的承诺,并受其承诺的约束。这些承诺决定了服务贸易的自由化程度。在此基础上,1997年12月12日,ＷＴＯ各成员方在ＧＡＴＳ框架内经过又一轮的金融服务贸易多边谈判达成了《金融服务协议》,该协议旨在消除各国长期存在的银行、保险和证券业的贸易壁垒,确立多边的、统一开放的规则和政策。同时,各成员方承诺将取消或减少对外国金融机构的限制[2]。这个协议被认为是多边贸易体制中具有里程碑意义的法律文件,它将在很大程度上决定未来全球金融服务贸易的发展。《金融服务协议》反映了ＷＴＯ成员金融服务贸易的自由化现状,在这种逐步自由化的趋势下,我国银行业将受到巨大的挑战。
(一)中央银行宏观调控和监管的难度加大近些年来,随着对外资金融机构的大量引入,我国对外资金融机构的监管逐步形成了一套较有效的管理办法和体系,一方面对外资银行的准入和业务范围实施了一定的限制,同时给予外资银行一些优惠政策,但在实践过程中也出现了不少问题。ＷＴＯ金融服务协议要求对外资银行逐步实现国民待遇,因此在华外资银行在地理范围和业务范围上都将不断扩展,这就给我国中央银行进行有效调控和监管提出了更新、更高的要求。从货币政策角度来看,目前我国金融宏观调控的重要手段仍是控制信贷总量,准许外资银行经营人民币业务以及大量外资的迅速流入可能会对国内货币政策的自主性和有效性产生一定的影响。外资银行在国际金融市场上的筹资能力较强,当我们实行紧缩的货币政策时,外资银行可从国际金融市场上筹集资金来抵制这一政策的影响[3]。从监管的角度看,我国现行的中央银行宏观调控机制是以金融业国家垄断为基础、以行政管理为主要手段的监管,已经远远不适应于高度市场化的外资银行业务的国际性和复杂性。并且,一些发达国家的银行素有“金融百货公司”之称,其在我国经营的中资商业银行尚未广泛开展的新金融业务,如金融租赁、投资组合、商业代理、保险中介,以及消费信贷和金融衍生工具等,中央银行尚不熟悉。银行业传统的监管方式日益捉襟见肘,国际金融运行方式与传统的金融监管方式之间的冲突日益明显。如何对其进行有效的监管就成为一个崭新的课题。
(二)开放外资银行人民币业务将对内资银行的存贷业务产生冲击在中美就中国加入ＷＴＯ达成的协议中,中国承诺加入ＷＴＯ,外资银行进入中国两年后,可面向国内企业从事人民币业务,五年后可从事零售银行业务,并且在获准经营的地域内,外资银行享受国民待遇。而目前我国的金融体制改革面临的困难重重,政策性银行与经营性银行彻底分离还只是一个趋势而不是现实。同时,大量国有企业经营效益低,致使经营性银行的信贷业务仍受到政策的侵扰,无法实现高效率的资金借贷。这种局面将是长期的,因此在开放外资银行人民币业务后,相对而言内资银行将在竞争中处于不利地位。这种不利地位并不是由政策倾向、管制松紧造成的,而是在于银行自身的企业化程度和经营管理水平。这容易造成这样一种局面:高效率的企业存贷业务逐渐流向外资银行,对效益不高的国有企业的政策性优惠贷款仍保留在中资银行,由此而来将直接导致中资银行的经营困难。
(三)我国银行实行分业经营,难以成为发达国家银行的对手在当今混业经营模式已成为世界性趋势之时,中国仍实行严格的分业经营,这是在我国金融市场尚处于初级发展阶段,为防止非银行金融机构借助关联银行进行不正当竞争所采取的权宜之计。加入ＷＴＯ后,我国允许外资银行从事投资业务并将逐步在市场准入等方面给予其国民待遇。在混业经营已成为全球金融业主流的背景下,要想提高中国金融机构的竞争力,就必须创造各种条件推动分业模式向混业模式的转化。这样才能提供更为全面的服务,沟通货币市场与资本市场之间的联系,使经营成本大大降低。然而从中国目前的经济环境来看,适应市场经济要求的商业银行运行机制还没有完全建立,证券业则基本处于起步阶段,因此,如何兼顾防范金融风险与提高中资银行竞争力两大目标就成为一个亟待探索的问题。
(四)中国金融市场将更容易受到国际游资的冲击与前面涉及的几项挑战相关联的是,在金融监管能力有待提高的现实条件下开放金融市场,各种投机性的短期资金能够频繁进出,必然对中国金融市场产生一些不良影响。ＷＴＯ金融服务协议推行金融服务自由化,这在金融体系较为脆弱的中国,难免带来一些负面效应。
二、面对挑战我们应采取的对策
(一)强化中央银行宏观调控职能,使开放与监管同步而行随着中国入世步伐的加快,根据ＷＴＯ金融服务协议,我国对外资银行及其业务的监管也应相应地有所调整。追求利润最大化是外资银行进入中国最根本的决定性动机。为了将外资银行给中国带来的负面影响和风险降至最低,我们必须加强监管。
首先,完善信息披露制度。根据现有的法规和有关规定,我国目前对外资银行的监管主要包括市场准入监管、业务监管以及一些政策优惠措施几个方面。贯穿其中的一个基本要求就是准确、及时、充分地获取和处理各种信息,这是对外资银行实施监管和风险管理首要的基本前提。纵观我国监管手段的发展,从1988年之前的分析财务报表,到1989年至1991年的“报表的例审和详审”制度,再到1992年至今的对经营性的检查,手段在不断地完善,而日趋完善的手段之所以能够行之有效却无不依赖于信息披露的准确、及时和充分。完善信息披露制度强调以法律的形式确定所披露信息的范围、披露对象、披露时间及披露方式,同时对不披露的信息也应当明确作出规定,如商业秘密等。
其次,应取消对外资银行的税收优惠待遇。开放本币业务后,为保证本国银行与外资银行的竞争地位平等,应取消对外资银行的优惠政策,集中体现在税负上,强调不仅在人民币业务上,而且在外币业务上也应平等征税,这也是一项各国通行的国际惯例。并且,跨国大银行看中的是中国市场的巨大潜力和良好的投资环境,税收优惠的取消也不会对其造成实质性障碍[4]。
最后,应当完善监管法规体系,重视相关法规的可操作性,提高透明度。必须注意到,在开放过程中,保持本国金融服务体系的稳定性和安全性是最为重要的。在我们加强金融开放立法的同时,也不能忽略金融监管的立法。倡导金融自由化绝非要求有关国家彻底取消政府对金融监管的责任。加强金融监管归根结底要依靠完善的监管立法。好的制度只有通过法律的形式确立下来才具有权威性。金融监管的对象是一个急剧变化的市场,有效的监管必须紧跟市场;同时,新的金融工具层出不穷,也不断形成新的金融市场,现代的金融监管必须正视金融创新的现实。因此,从某种意义上来说,金融监管就是用法律的变化来管理变化的市场。应当逐渐淡化对外资金融机构的行政性管理,更多地采用间接的经济手段和规范、完善的法律手段。加入ＷＴＯ接受金融服务协议,给我国的金融监管提出了迫切的改革要求。要实现金融运行与国际接轨,就必然要通过法律来加速和协调这种磨合。目前我国对外资银行监管的专门性法规主要是1994年国务院颁布的《外资金融机构管理条例》及其实施细则和1991年中国人民银行发布的《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》,地位比较低,原则性规定占有相当的比重,有些已经不适应经济形势发展的需要,因此,应当制定一部与《商业银行法》相平行的《外资银行法》,对外资银行的监管、准入、业务经营、退出等方面作出系统而全面的规定。总之,开放要立法,监管也要立法,与监管同步而行的开放才有可能是健康、有序的。值得注意的是,透明度作为ＧＡＴＳ条款的基本原则之一,体现着现代市场经济的基本特征,我们应把提高金融决策的透明度当成适应加入ＷＴＯ和金融开放需要的一项重要内容。
(二)加快国有商业银行的改革
1.不良资产的处理长期以来,我国的商业银行一直依赖政府的保护,通过阻止非银行金融机构的发展和防止外国银行的进入来维持一个高度垄断的市场。在这种条件下,我国的银行业在逐步发展的同时也逐步丧失了市场竞争能力。商业银行并没有成为真正自主经营的市场主体,政策性业务占去银行业务量的相当一部分。尤其是为了完成上级下达的计划,对一些经营不善的国有企业发放政策性贷款,致使国有商业银行积累了大量的历史坏账,并且管理和决策水平严重落后。可以想见,在全面接受ＷＴＯ金融服务协议后,如果国有商业银行的资产状况和自身的素质不发生实质性的改变,那么人们必将选择更有实力、经营水平高的外资银行去办理各种业务,国有商业银行出现危机只是或迟或早的事。目前,四大国有商业银行解决不良资产的资产管理公司相继开始运作并已经发挥了一定的作用。我认为,这种资产管理公司可以从民营化的新角度来作出安排。这样既可以减轻国有商业银行的负担,又可以调动巨大的社会潜在力量,发挥他们的资金和人才优势,并且站在一个与国有商业银行完全独立开来的立场上来处理不良资产,使由资产管理公司来处理不良资产不再是“将灰尘扫到地毯下面”,从而给他们更大的发展空间。此外,应当在严格监管的基础上给予适当的政策优惠,允许其有较为灵活的经营方式和较大的业务范围。在这种民营化的过程中,制度和规则应当走在最前面,企业行为的灵活与自由都应当是处在制度与规则的总体框架之下的,这样才能避免盲目和混乱。
2.产权结构改革与国有商业银行的不良资产紧密联系的,产权结构改革是国有商业银行改革不可逾越的核心步骤。不良资产之所以能够产生,就在于银行没有完全成为自主经营、自担风险的企业主体。因此制度性因素尤其是产权制度不合理是银行不良资产的主要根源[5]。要想改变银行业务由政府制约的现状,就必须改变银行的国有独资体制,股份制也就成为国有商业银行的唯一出路[6]。多年来国有商业银行在单一公有产权安排没有根本性变革的情况下,试图仅凭西方银行经营管理方式的引进和移植来推动国有商业银行的商业化转变,结果当然是不可能有所突破。国有商业银行实行股份制后,出资人为了自身利益,必然会要求银行改善经营管理方式,最大限度地向银行施加压力。这与将银行作为国家的独资银行相比,出资人就显得更为具体、明确,来自所有者的约束也变得更积极合理。此外,在目前国有企业和国有商业银行仍为国家直接管理的情况下,政府干预银行业务几乎是必然的,银行宝贵的资金有时根据政府指令只能发放给那些效益不高的国有企业。而进行股份制改造之后,国家虽可能仍处于控股地位,但已经不是唯一的所有者,不能对银行的具体业务进行过多地干预,银行就可以按照股东代表大会的决议,独立自主地进行制度创新和发展业务。国有商业银行股份制改造的关键是制度设计,目前也有许多主张,多数人认为应当保证国家控股。但是国家控股面临的问题是股份制容易流于形式,照以往的经验,在国家控股的股份制企业里,现代企业制度改革措施往往很难落实,结果是股份制改造仍然不能给企业带来活力。另一些人主张上市,这种观点的弊端更加显而易见,且不论国内股市的规范化程度,仅就股市容量而论也是远远无法承受的。股份制改造的目的就在于给银行带来活力,使银行管理层有压力,因此我认为,可以考虑将部分股权出售给国外的投资者。从目前开始到中国入世后的相当一段时间里,外资银行的人民币业务相对来说将是受到一定限制的,那么,将国有商业银行部分股权出售给国外某些势力雄厚且对中国境内银行业务感兴趣的大银行无疑是切实可行的。这些外资银行介入的同时,对国有商业银行在经营管理水平、技术创新等方面会直接地起着巨大的推动作用。
(三)推动分业模式向混业模式转化ＷＴＯ金融服务协议迫使中国开放金融市场,中国现有的许多制度和规则将被强行突破,较为典型的就是近年来一直推行的分业管理模式。由于客户需求的多元化,商业银行和投资银行业务之间的联系越来越密切,这种联系使得人为的限制已经很难实现,银行混业经营也就成为自然的选择,这一点在国内学术界已基本达成共识。当前,银行业和证券业的融合及其协调运行已经成为世界性的发展趋势,我国处在经济转轨时期,如何推动银行业与证券业的协调运行,首先要充分考虑到转轨经济的特点。目前我国的证券市场尚处于起步阶段,在短短的十几年内虽取得了举世瞩目的迅猛发展,但风险仍然较大;居于主体地位的国有商业银行还没有完成向真正的商业银行的转化,容易在高额利润的驱使下将信贷资金投向证券市场,造成证券市场行情的剧烈波动并加大银行自身的经营风险;在经济转轨时期,我国的金融法规不健全,宏观金融当局的监控能力有待提高。鉴于这些特殊性,在对待混业经营的问题上,我国不能简单套用发达市场经济国家的模式。在目前我国实行混业经营的条件尚不成熟的条件下,第一步要做的是营造一个能够顺利运行混业模式的制度环境,比如说要积极促进投资银行的发展规律,加强金融监管等等[7]。与此同时,可以相应地实行渐进改革,分阶段地引入混业模式。我国现行商业银行法明确规定不允许商业银行在我国境内从事投资银行业务,但并不禁止商业银行从事部分保险业务和境外的投资银行业务。事实上,这些业务目前商业银行已经在开展。在混业经营的前提条件基本成熟时,可以选择一些银行作为试点,发展混业经营,积累经验,进而修改法律,逐步全面转向混业经营。
(四)利用ＷＴＯ有关原则和条款来减缓冲击为了逐步增强国内金融业的竞争力,适应ＷＴＯ金融服务协议的要求,最终实现金融服务业的自由化,中国作为一个发展中国家,应当利用ＷＴＯ相关的原则与条款,以其允许的方式实施适度的保护政策,使中国银行业作好准备来面对国外同业的竞争,而不至于陷于险境[8]。
1.逐步自由化。这是ＧＡＴＳ的基本原则之一,是指自由化的进程应取决于各成员方相应的国家政策目标以及各成员方包括它的整体和个别服务部门的发展水平,各发展中国家成员方在少开放一些部门、放宽较少类型的交易和逐步扩大市场准入等方面,应根据他们的发展情况给予适当的灵活性。根据此项原则,我国金融市场的进一步开放,可以根据我们自己的政策目标,结合银行业发展水平,逐步展开,而不必一下子敞开大门。我们还可以在市场准入方面适当地附加条件,根据银行业的承受能力来制定市场开放的时间表,为中资银行进行自我调整争取时间以达到缓冲的目的。
2.“一般义务”与“具体承诺”相分离,对具体承诺可以适当附加条件。“一般义务”,即任何缔约方都应当无条件自动履行的义务,不因各成员方服务业发展水平不同而有所不同。“具体承诺”是非自动义务,可以通过成员方之间的谈判来确定和调整,市场准入和国民待遇都属此类。成员方通过谈判确定开放的部门及各种限制条件,即“承诺表”,只有符合承诺表中所列的条件才能享受国民待遇,而未列入承诺表中的部门则一律不对外开放。这就给予谈判各成员方以较大的灵活性,根据中国目前的银行业务水平状况,我们完全可以通过附加适当的限制条件来选择实力雄厚、信誉良好的外资银行进入中国市场,同时还可以通过谈判来限制外资银行的分支机构数量、控股比例等,防止外资银行对内资银行造成过大的冲击。
3.保障条款和例外条款。保障条款就是在达成具体承诺之后,由于发生了未能预见的变化,以致某项服务的进口规模剧增,从而对国内相同的服务及其提供者造成严重损害和威胁,为此东道国可以全部或部分地终止已达成的承诺,但重新实施的限制和禁止不得构成歧视。例外条款就是指在东道国发生规定的例外情况之一时,可以采取必要的限制措施,如国际收支严重失衡时,为了维护公共秩序、公共道德、保护居民和动植物的生命和健康、保护个人隐私或账户秘密时。同样,保护措施不能有选择地实施,不能构成歧视。以上几个条款,为我国提供了合理保护银行业的法律依据。当我们遇到困难时,应该认真地研究与分析,合理地作出决策,对银行业实施有效的保护。当然,在利用这些条款的同时,我们更应当看到,外部的有利条件毕竟是有限的,银行业要想在竞争中站稳脚跟,自身素质的提高才是根本。
三、结束语
毋庸置疑,加入ＷＴＯ接受金融服务贸易协议确实给中国银行业带来了不小的挑战,我们面对着许多亟待深入研究的重大课题。面对挑战我们应采取什么对策不仅仅是个理论性的问题,而且更多的是现实性的问题。笔者坚信,金融服务贸易自由化必须以稳定的金融体制为基础,对于金融体制不够健全的发展中国家来说,金融服务贸易自由化本身就意味着必须进行范围广泛的金融体制改革。ＷＴＯ金融服务协议在金融领域作出承诺正是一个逐步改革的过程。只要我们立足中国实际,充分借鉴国际经验,加快对外开放,加大改革力度,中国的银行业就必将获得更大的发展,从而以新的面貌来迎接更广泛的对外开放。
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