随着我国改革开放中社会主义市场经济目标的确立,公平和效率的问题,近年来引起人们的高度重视,一直持续着经济伦理等意义上的重大争论,并且和政策制定及其论证密切相关。在法理学法哲学方面,结合法制必须把握时代脉搏、重视体现价值底蕴、实现真正法治国家等问题,也有不少论述。但是,关于在法制现代化进程中各部门法的特定价值目标如何选择和定位?各部门法之间如何成为有机和谐的价值反映体系和相互衔接的法治系统工程?这些则在法学界有所忽视,但这些恰恰是进一步深化法律价值论、加强部门法学、特别是行政法学的特殊法理研究所必须的,以适应法制与社会的协调发展。为此,笔者试做专门探讨,以就教方家。
一、理论前提
社会公平与社会效率,是关于社会发展、进步的一对辩证范畴。公平,即平等地满足社会成员的需要、利益和权利;效率则是以投入社会资源和产出社会文明成果之间的比例和基于劳动的质量差异而在分配结果上社会报酬的差异。效率与公平是社会主体间的风险和享有、利益与负担、权利与义务的抽象,归结到社会发展的动力与目的上,它们都是要高度调动作为社会最大多数的劳动者的积极性、创造性,二者是对立统一的。[1]当然其具体的、历史的统一状况是很复杂的。
具体来看,公平的最一般含义是使人们的社会关系尽可能和谐。社会关系是利益关系,公平的内容便是社会资源的合理分配,意味着社会主体之间的权利、义务的对应性,社会基本结构的正义性,以之形成稳定的利益格局,保证社会生产率、社会效益的提高。但它依赖于效率的结果——社会财富的不断增长。效率的最一般含义是以较少的投入获得较大的收益,它的内容是劳动生产的质和量,表现在社会关系上意味着一定社会主体劳动力的不同付出和相应的报酬差别,但它依赖于对应资产、劳动等一切付出的收益安全性、差异合理性以及社会认可的非人格化,也就是说,依赖于一定程度的社会公平。因此,公平的着眼点是普遍的利益个体比较和集体均衡,效率的着眼点则是特殊的利益个体差别化、权利化。二者是一对社会矛盾的两个方面,相互依存、相互影响,公平是提高效率的意志保证,效率是改善公平的物质保证。对于一定社会形态而言,公平是伦理、政治、法律方面的动因,效率侧重的是物质性动因,矛盾的主要方面是效率。
二、实践要求
长期的实践证明,以往计划经济是低效率的社会经济状态。庞大的行政权是导致这种低效率的症结。在计划经济下,社会以高度集中的行政配置机制为唯一的垂直结构,整个社会的物质生产水平和社会经济福利水平近乎完全地依赖行政权的导向,其结果不仅是社会成员耗用巨大的社会资源来“消费”这些行政指令,造成社会前进的延缓,而且行政权力无代价、无责任的切割、据有社会财富并等级制地分配,造成广泛的社会不公。[4]抑制了社会生活主体的需求;同时行政权片面扭曲了本身的集体主体性,以长官意志偏好的增长速度、平均主义取代了行政职能本应对权力强制性和积极性的意志约束和正面促进,致使或以官为本、谨小慎微,无所不包又相互推诿;或急躁盲动,貌似主动,实则官僚主义,不能真正有益于社会经济效率和总体社会效率的提高。总而言之,“公平与效率相统一”即使被确定为行政权的正确方向,在实践中却反倒被行政权所伤害。
公平,是指利益和负担的“观念化”、“神圣化”,[9]是对既定利益格局的价值认同、价值评价和价值预设,归根结底,是对利益在个体、社会、国家之间进行分配的肯定化、合理化和理想化。其中国家的作用是以稳定的制度和大量的、直接的行政行为所进行的调整架起个体之间利益流转的桥梁,达到社会公平。具体到市场经济条件下社会资源的生成及其占有、分配的全过程看,社会公平就包涵了机会平(均)等、规则平等(行政权平等对待)、收入差异的初次分配(即一般公平)和适度缩小差距的二次分配(即矫正公平)。在实践中看,首先,市场经济体制总是建立于个体的人格平等的自由、个体利益的可得性、竞争环境(制度成本)的公开性、平等性之上的,只有这样才能够保持市场机制的效率激励作用,所以一般公平针对任何市场经济类型都是不可或缺的。其次,资本主义市场经济的国家也在日益重视通过行政管理对收入调节税收、教育投入、公营物建设、社会统筹保险等的实施,以矫正公平反馈式地向更广泛的一般公平回复。再次,实行社会主义市场经济的国家一方面维护一般公平,葆有市场效率;另一方面则认为效率的结果在根本上应当融汇为最大多数人的最大利益集合,所以不仅要以矫正公平为手段,而且是以利益自主与利益协调相结合、人格平等与资源共享相结合、个体自由发展与社会共同进步相结合的最普遍、最广泛、最真实的社会公平为目标的。
公平、效率要以行政权取得统一,是一个富有实践基础的结论,而一段时间以来,在我国世纪之交的法制变革的目标——社会主义市场经济法律体系的结构与价值的重大问题上,有的论者片面强调“私法优先”,有的论者往往只注重未来法律体系中调整市场主体、市场行为等方面的民商法、经济法内容,以个人权利本位为价值基石,[14]在某种程度上忽视了公平、效率等社会发展目标的完整法权意义,特别是与行政的密切联系的行政法规范调整的作用,这对我们正确、全面地理解我国法制现代化是不利的,因此,笔者认为有必要明确:首先,公平、效率是自私有制产生以来社会物质生产及其目的之间的矛盾的一种反映。生产力是社会发展的物质力量,首先要求效率;生产关系是社会物质生产中社会主体间的关系,要求最起码的劳动与报酬、负担与利益的一一对应,也就是一定水准的社会公平。与经济基础相适应的上层建筑中,政治法律制度及其实行用来维护公平的利益格局和占统治地位的公平观念,在此背后保障一定的社会效率。从而达到相对的、暂时的因而也是保守的公平与效率之间的统一。另一方面,社会效率根植的生产力一旦发生变革便带动生产关系的变化,与旧的被视为公平的社会组织方式和公平观之间产生了冲突,也需要一定的国家公共权力干预;再者,意识形态中公平观因其能动性、阶级性,也不能不存在与既定的社会公平状态的冲突,因此,作为国家公共权力的行政权等必须在保守、改良或革命的意义上调和一定社会形成的安定性和适应性,保证社会内部生产力与生产关系之间、不同生产关系之间、生产方式和社会制度之间、意识形态中不同阶级意志之间就效率、公平问题上的稳定与协调,维护一定社会经济形态的持续或发展。
其次,市场经济中,产权明晰,以个体(自然人和法人)利益的满足来赢得企业效率,以价格自发诱导资源流动,持久地激活社会经济效率,同时必须保持机会平等、规则普遍适用的一般公平。另外,市场机制是按所有权和市场结果进行分配的,不仅与按劳分配原则不尽一致,而且也存在不符合社会主义公有制、社会化大生产之上对社会成员个体主体性的平等认同的最终社会公平标准[15]的情形。具体表现为效率受到矫正公平的影响、形式的一般公平与求得利益分配适度均等化的矫正公平之间的冲突、以及真实的普遍公平与其之间的冲突等状态。所以基于保护占社会最大多数的生产者的公平愿望和效率要求,[16]必须一方面坚持效率优先,一方面不断使矫正公平普遍化,运用政治法律调整系统建立起效率与公平互为条件、相互依存、动态平衡的良性关系。其中行政权的作用非常关键,消极行政权将市场效率体制保持在正常的“秩序的限度内”;积极行政权弥补市场的不完全性、时滞、外部不经济和不公平等缺陷;社会主义国家的行政权更加自觉地追求效率、公平,以建立公平与效率相统一的社会环境。
三、基本结论
综上,“公平与效率相统一”的价值尺度,来源于一定的社会形态中社会主体间利益关系的现实权利义务状态,[18]据此,反过来对之加以评定,提出法定权利义务模式,其中以行政法律规范规定社会生活个体的社会经济权利、社会义务、社会责任和行政主体的行政义务、行政职权为关键部位,使行政权恪守法定的客观社会条件,创造效率、公平的社会前提。这可以概括为:“利益指向价值化、价值含义规范化、规范内容现实化、行为过程程序化”——将公平与效率吸收到行政法制之中,运用行政法制规范行政主体的权力活动,对行政公平与行政效率进一步进行强化,促进社会公平与社会效率的实际发展和统一,最终形成法治国家建设中重要的行政法治这一环节,[19]构成社会健康协调发展所必需的、合规律性与合目的性相吻合的社会整合中枢。这既是行政法治的社会功能,也是以公平和效率相统一作为行政法制现代化的价值定位的根本目标。
注释：
[1]参见武步云:《政府法制论纲》,陕西人民出版社1995年版,第76-79页;房良钧:《对立统一斗争相对绝对问题的创造性探索》,《中国社会科学》1993年第6期。
[2]参见万斌:《法理学》,浙江大学出版社1988年版,第107,313-315,322页;武步云:《马克思主义法哲学引论》,陕西人民出版社1992年版,第516-517页;徐伟新:《社会主义发展动力论》,中国社会科学出版社1992年版;张道根:《个人,市场,国家》,《经济学家》1993年第3期。
[3]葛洪义:《目的与方法:法律价值研究论析》,《法律科学》1992年第2期;修义庭:《马克思主义法理学》,上海远东出版公司1993年版,第194页。
[4]胡汝银:《低效率经济学》,上海三联书店1992年版,第13、16、78、68、15页。
[5]《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,《人民日报》1993年11月17日。
[6]参见《马克思恩格斯全集》第46卷(下册),人民出版社1957年版,第477页。
[7]参见《中华人民共和国宪法》(1982年)第14条第2款;美国福特等总统的多项行政部令,王名扬:《美国行政法》(上、下册),中国法制出版社1995年版,第45、57、98、374、897页。
[8]胡汝银:《低效率经济学》,上海三联书店1992年版,第214页;参见《费尔巴哈》(单行本)